政府職能轉變與公共支出轉型的關系問題

（河南大學哲學與公共管理學院， 河南 開封 475001）

［摘 要］公共支出是政府行為的數量反映，體現政府政策選擇和執行成本。經濟轉型期，政府職能轉變決定了公共支出結構必須轉型。伴隨政府經濟建設職能的減弱和公共服務職能的增強，公共支出結構必然由經濟建設型轉向公共服務型。

［關鍵詞］政府職能；公共支出結構；轉型

［中圖分類號］D630.1 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2008)05－0040－02

公共支出體現政府的政策選擇和執行成本。政府職能轉變的一個有效度量就是公共支出結構的變化。探討經濟轉型期政府職能轉變與公共支出轉型的關系問題，必須首先對政府職能作一個確切的完整的定義，因此有必要對政府定義及職能等理論問題進行深入分析。

一、政府定義及其職能

洛克在《政府論》中給出了政府是“為了人民的和平、安全和公眾福利而組成的一個強有力

的聯合體”的定義。制度經濟學主要針對如何讓政府代表公眾利益以及對公共利益代理人的監督，提出了許多改善現代社會政府運行規則的建議。布坎南認為，國家是共同利益的保證人，其作用是彌補市場不足，并使各經濟人得到的社會效應比國家干預以前更高，否則國家的存在就無任何經濟意義。斯蒂格利茨在《經濟學》一書中指出，政府主要有以下幾個職能：收入再分配，穩定經濟，資源再配置。其中對以往政府實踐中的收入再分配予以否定，而強調了政府在穩定經濟和資源配置方面的積極作用，總體上對政府干預持支持態度。薩繆爾森則比較周全地總結前人的研究，對政府職能提出了以下四條：一是確立法律法制；二是決定宏觀穩定經濟政策；三是影響資源配置以提高經濟效率；四是建立影響收入分配的方案。福利經濟學認為政府的職能是從人性、公平和經濟發展的角度出發，通過社會福利政策對社會經濟發展進行干預。

中國學者楊幼炯在《政治科學總論》中提到：國家是為增進共同目的，滿足共同需要，有政治組織的人或整體；政府則是陳述、表示和實現國家意志的代理機關、官吏或組織之總稱。政府是國家所必不可少的機關或代理者。羅豪才教授認為：“國家行政機關是一個國家的統治階級運用國家權力，組織和管理國家行政事務的機關。國家行政機關又稱國家管理機關，簡稱政府。”這二者都是從國家定義基礎之上衍生的、形式上的定義。我國對政府的理解限于歷史發展過程的局限，更加注重形式上的、帶有很強政治色彩的定義，而沒有從政府對經濟生活的影響、對經濟增長的促進角度進行定義，這是一個缺陷。相信隨著我國市場化進程的加快，對政府以及政府職能會有一個更加全面地理解和認識。

由此，本文認為政府職能應該概括為三個方面：第一，政治職能，主要是運用政治手段（包括專政機關和軍事手段），維護統治階級的統治地位和基本利益，維護本國在國際上的主權和利益；制定法律、法規，以規范約束人們有秩序地發生關系。第二，經濟職能，主要是通過經濟、法律和行政手段，干預經濟活動，實現國家宏觀政策目標，促進經濟發展，為實現統治階級的統治和促進社會發展創造物質基礎。這一職能是解決在現有生產關系條件下使整個社會資源得到最優配置。第三，公共職能，主要是管理社會公共事務和發展社會文化、教育、醫療、衛生、環保等事業，以適應社會的政治、經濟和文化發展的需要。這一職能并非是由對第一、第二職能的簡單執行就可以做到，而必須通過是對生產關系的不斷完善來完成的。

二、政府職能演變與公共支出結構變遷

從政府職能演變的長期歷史進程來看，隨著人類社會的演進和生產力發展水平的提高，政府職能出現了明顯的發展變化趨勢，其基本特征是：政府的政治職能處于相對穩定的狀態，而政府的經濟職能、公共職能不斷上升。政府職能的范圍不是一成不變的。因此，公共支出結構也處于不斷調整和變化之中。

自由競爭時期。這一時期，市場機制被認為是萬能的，政府職能范圍被局限于極端微小的領域，公共支出的范圍和結構非常狹窄。斯密在《國富淪》中，對自由競爭市場經濟條件下的政府職能和公共支出結構作了典型限定，政府職能僅限于以下三項：一是保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯；二是保護個人，使其免受其他人的迫害或壓迫；三是建設某些公共設施。與政府三項職能相對應的公共支出結構為：國防義務—國防支出，司法行政義務—司法支出，公共設備及土木工程義務—公共土木事業支出。

1929年大蕭條后的全面干預階段。到1929年經濟危機和大蕭條爆發時，資本主義制度演進產生的內在矛盾已直接威脅到市場經濟的生存。凱恩斯主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達到充分就業的均衡，市場機制得以重新恢復。財政活動的范圍隨著政府職能的擴展而迅速擴大，隨著對“市場失靈”認識的深化，以及公共產品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關系，公共支出廣泛進入新的“市場失靈”領域，傳統的支出結構隨之發生演變。公共支出結構的變動，尤其是轉移性支出在公共支出中地位的上升，是政府運用財政支出實現職能目標的直接表現，也是政府直接實施公平社會收入政策的表現。

“滯脹”之后的適度調整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經濟”思想居于主流地位，公共財政范圍的擴大促成了第二次世界大戰后二十多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調節解決流通環節的疏導和價值實現問題，并不能解決生產環節資本與勞動的內在矛盾。隨著政府大量干預經濟所造成的失靈問題的出現，西方社會出現了國有經濟私有化的浪潮。20世紀90年代以后，私有化已突破了原先被認為自然壟斷的領域，如電力、電信行業等。與此相適應，公共支出結構也發生了一些新的變化。從以美國為代表的西方資本主義國家來看，國防支出的比重進一步下降，轉移性支出總體上呈持續上升趨勢，但有關收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩定；有關社會保障、醫療等福利性支出比重繼續上升；隨著債務規模的擴大，凈利息支出的比重上升。財政活動范圍的逐步趨于穩定，公共支出的效率、公共產品的私人供應受到重視，資源的公共使用受到更嚴格地管理和調整。

三、政府職能轉變與公共支出轉型

政府公共支出的直接目的是滿足政府執行其職能的需要，政府職能狀況直接決定政府公共支出結構，有什么樣的政府職能就需要有相應的公共支出結構。馬斯格雷夫認為，在經濟發展的不同階段，財政職能并不是均衡配置的，一般經濟發展水平越低，財政職能結構越向效率傾斜，資源配置職能越突出；經濟發展水平越高，財政職能結構越向公平傾斜，收入分配職能越突出。

在計劃經濟體制下，政府職能及財政資金的供給范圍比較寬，既承擔了“社會共同需要”方面的事務，也承擔了大量競爭性、經營性等方面的事務。所以，在公共支出結構上必然體現出濃厚的計劃經濟體制的特點，如經濟建設支出投入的比重較大，增加了一些本應由市場去辦的事務性支出。而在市場經濟體制下，政府主要涉足市場不能辦的事情或辦不好的事情，著力于經濟的宏觀調控。所以，在公共支出中經濟建設支出的比重就相對較小，同時在經濟建設中用于基礎設施、公用設施等投入的比重大，而幾乎沒有用于競爭性、盈利性領域的支出。

我國的政府職能轉變是從傳統體制開始的，而傳統體制的特點是職能無所不包，在公共產品提供和收入分配方面供給過剩，而與市場有關的相關職能則嚴重缺失。經濟轉型使政府的行為目標和約束條件都發生了根本性的變化。我國的市場經濟是一個從無到有、從弱到強的發展過程。市場方面存在的主要問題是起點較低和市場制度的缺失。一個完善的市場經濟所內在要求的道德基礎、市場制度和秩序，如果依靠自身演變需要一段漫長的時間。政府部門必須在培育和發展市場要素、市場監管、交易規范和體系健全等方面介入協調，加快我國市場經濟的有序發展。而圍繞市場建設需要的公共產品提供、社會管理、宏觀經濟穩定、收入分配等核心職能，則更需要政府部門的加倍投入，以確保整個經濟社會的和諧發展。

另一方面，政府部門在不斷擴大和強化公共服務職能的同時，并不能完全退出經濟建設領域。我國發展的現狀是“強政府、弱市場”，民間資本和企業規模的強大需要一定階段的積累。甚至在一些經濟變量如消費和投資等啟動和刺激都需要政府給予一定程度的引導。其次，政府要對產業結構的優化升級制定積極的產業政策，制定和執行對外貿易政策，建立健全金融市場體系，有時甚至要在市場薄弱的環節替代價格機制發揮信息功能。

隨著政府職能從經濟建設型向公共服務型轉變，公共支出規模及結構的調整也應當從原來的經濟建設型轉向公共服務型。除了必要的引導和支持經濟建設以外，政府部門要及時退出缺乏效率的經濟領域，同時加強市場監管和公共服務。政府職能范圍以及與之相適應的公共支出結構總是不斷變化的，一些舊的職能退出去，一些新的職能又加進來，這就是政府職能變化的法則。因此，公共支出范圍和結構隨政府職能的變化而變化，也就成為一種客觀必然結果。具體到我國來看，隨著社會主義市場經濟的建立與完善，政府和財政的主要職能是彌補市場缺陷，即提供公共產品和服務，以滿足社會公共需要。具體來說主要包括：維護政權建設，保衛國家和領土安全，提供公共基礎設施，支持文化教育、科技、衛生事業發展，調節收入分配等。但在傳統計劃體制下，我國財政支出的重點卻是競爭性的生產建設領域。因此，適應社會主義市場經濟條件下政府職能轉變的需要，公共支出結構要作出大幅度調整，在重新界定公共支出范圍的前提下，削減經濟建設支出和補貼性支出，相應增加基礎產業和基礎設施建設支出、教育支出、科技支出、衛生保健支出和社會保障支出等。

［參 考 文 獻］

〔1〕 理查德#8226;A#8226;馬斯格雷夫，佩吉#8226;B#8226;馬斯格雷夫．財政理論與實踐(第五版)〔M〕．北京：中國財政經濟出版社，2003．

〔2〕 項懷誠．中國財政體制改革〔M〕．北京：中國財政經濟出版社，1994．

〔3〕 亞當#8226;斯密．國民財富的性質和原因的研究〔M〕．北京：商務印書館，1996．

〔4〕 洛克．政府論〔M〕．瞿菊農，葉啟芳，譯．北京：商務印書館，1996．

〔5〕 C#8226;V#8226;布朗，P#8226;M#8226;杰克遜.公共部門經濟學〔M〕．北京：中國人民大學出版社，2000．

〔6〕 洪銀興.以制度和秩序駕馭市場經濟〔M〕．北京：人民出版社，2005．

〔責任編輯：李曉麗〕