論機關效能建設的現實困境及其解決之道

（南京大學 公共管理學院， 南京 210093）

［摘 要］轉型期的中國各級政府為了適應社會經濟的發展出現了新的變化，行政效率和政府形象都面臨著前所未有的挑戰和巨大壓力。提高政府的工作效能，進行行政體現改革，機關效能建設是重要一環，在整個行政管理過程中扮演著重要角色，目前，我國機關效能建設面臨諸多困境，必須尋求突破困境之道，才能保證機關效能建設的順利進行。

［關鍵詞］行政效能；本質分析；強能提效

［中圖分類號］D630.1 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2008)05－0042－02

機關效能建設是管理科學的重要組成部分，對于改進機關作風具有重要意義。轉型期的中國各級地方政府為適應社會經濟發展出現了新的變化，行政效率和政府形象都面臨著前所未有的挑戰和巨大壓力，于是一些地方政府相繼開展機關效能建設活動，目的在于提高政府的工作效能。筆者就試圖對我國的機關效能建設活動進行探討，并提出自己的一些看法，以供參考。

一、提高行政效能：機關效能建設的終極目標

機關效能建設的最終目標是提高政府效能，那么什么是行政效能？關于效能的含義，《現代漢語詞典》的解釋是：事物所蘊藏的有力作用。那么行政效能可以理解為行政組織及其人員按照科學化、法制化的規范要求，通過積極忠實地履行工作職責而體現出來的一種行為效應。即國家機關及工作人員為實現管理目標，從事公務活動時，發揮功能的程度及其產生效益、效果的綜合體現。行政效能以實現最佳的行政效益為追求目標，以社會公民作為最終的判斷主體，它把更多的社會價值納入其中。

提到行政效能，我們會自然聯想到另一個概念：行政效率。二者有何區別呢？行政效率是指一個行政單位在一定時期內的行政管理活動中，行政總產出與行政總投入的比率。

由二者的含義，不難看出，行政效率主要是一個數量范疇，本身不包含任何價值判斷。而行政效能強調的數量與質量的統一，通俗地講，“效能的改進，只是在現有效率的基礎上，將更廣泛的社會價值納入行政管理的目標之中，拓展傳統單一的效率價值，使政府在質量方面更令人滿意。”①

二、機關效能建設的本質分析：基于其現實困境

（一）機關效能建設的現實困境

在現代社會，政府效能不僅是衡量一國政治現代化程度的重要標尺，也是衡量一個國家競爭力的重要指標。轉型期的中國各級地方政府為適應社會經濟發展出現了新變化，效能低下成了面臨的最緊迫最重要的問題。2003年6月2日，《溫州都市報》報道，市民丁女士為一樁涉外房產到有關部門辦手續，因為工作人員不負責任，沒有一次性告之相關事宜，使其前后奔波40天，結果一切都等于零。這篇報道引起了社會的廣泛關注，正是在這種背景下，效能革命被提出。事實上，這一概念的提出是非常必要的，因為長期以來，我國政府中確實存在著種種問題。

1．服務觀念和法制觀念滯后與缺失

在現實生活中，一些政府部門機構、政府官員的服務意識十分淡薄，居其位不謀其政，沒有將人民的利益放到最根本的位置。在經濟社會轉型時期，彌漫于我國社會中的強烈的功利氛圍，更是誘導和催生了一些政府部門和公務員對自身利益的過度訴求，他們往往從滿足個人的私利出發，玩忽職守、工作效率低下、失職瀆職、徇私舞弊。

2．組織機構不合理

隨著經濟的發展，我國政府的職能也日趨擴大，隨之而來的就是機構與人員的增加。目前我國的行政機構仍然過于臃腫，層次繁多，從而導致官員扯皮推諉、相互掣肘。首先機構重疊，政府官員的權責界限不明確。其次，行政機構設置與社會主義市場經濟體制不相適應。最后，管理層次過多，人員編制不合理，而管理幅度也存在過大或過小的問題。

3．政府責任性不足和問責乏力

一個有效率的政府應該具備高度的責任性和負責精神、完善的責任機制和可問責機制。但是較長時期以來，我國政府工作中責任性不足和問責乏力的情況十分嚴重。由于權責關系模糊不清，責任追究機制缺失，導致一些政府的領導者、政府部門機構和官員用權不負責，在制定政策，安排國計民生，處理社會利益沖突時不能以對人民對國家高度負責的精神做到慎之又慎。

正是在這種背景下，國家政府充分意識到了問題的嚴重性，制定了各種措施，而各級政府也紛紛展開了“效能革命”，進行著機關效能建設。

（二）機關效能建設中的主要舉措及本質分析

面對我國機關中存在的眾多問題，怎樣才能最有效地啟動政府管理的長效機制呢？在各地政府的機關效能建設中，主要采取了以下舉措來提高行政效能。

1．簡化審批環節，進行流程再造

“門難進、臉難看、事難辦、話難聽”是過去群眾對一些政府機關“衙門”作風的總結。在現行行政審批制度下，政府機關部門的辦事效率低、服務意識不強、手續繁瑣等問題比較突出。就如前文所提到的溫州丁女士的例子，溫州市政府行政效能的問題可以歸結為兩個方面:一是辦事流程不科學、不規范；二是不注重對行政成本的考量。為此，溫州市將行政管理流程再造作為“效能革命”的工作重點，進而提高政府工作效率，為開創持續發展的軟環境提供制度保障。由此可見，進行流程再造，簡化審批環節是效能建設的重要內容。

2．加大問責力度，破除效能梗阻

很多地方政府認為效能建設關鍵在抓落實，對于暴露出來的問題，只有真正追究到具體責任單位、責任人，才能有效防止“效能梗阻”。 因為問責制度使政府工作人員能夠更好地為人民服務，更好地做好自己的本職工作，那些違背民意的或者在其位不謀其政的行為必然會受到制裁。要加強執政能力建設，問責制度，是法制政府必不可少的重要制度。

3．推行政務公開，建設電子政府

信息公開是現代民主政治對國家行政機關的必然要求，也是現代政府的普遍做法。以行政法規或行政規章形式確立的政務信息公開制度是政務公開制度的新發展；將政務信息作為政府為社會公眾和企業提供服務的公共資源，以公開、免費、自由使用為原則，以不公開為例外，已成為我國各級地方政府進行效能建設的新思路。

政府的效能建設活動中的種種措施，雖然在一定程度上改善了政府的形象，提高了公眾對政府的認同，但大多數還只是停留在傳統行政效率的提高上，而對于如何滿足公眾的需求則還是相對缺乏。以上的種種措施都是從政府主體上來提高自身的硬件措施，他們都可以納入效能建設的體系。從時序上看，他們是整個系統的基礎工程，諸如實行辦公公示，簡化審批環節，實行服務承諾制度，建設電子政府等等，這些都是十分必要的。但他們涉及的還只是整個效能建設的膚淺性內容，不抓基礎不行，任何事物的發展都需要前序性準備；不向縱深挺進也不行，否則事物發展容易喪失后勁。許多地方政府的機關效能建設活動事實上還停留在提高行政效率的層次上，因為它缺乏一種更高的追求目標。

三、解決機關效能建設現存問題的根本解決之道：強“能”提“效”

要想真正提高行政效能，需要依賴于政府管理手段的進一步科學化，更有待于從根本上改變政府職能，進而從“效率”轉向“公共利益”“倫理責任”“公眾參與”和“公民滿意”等價值取向。這是政府體制改革的重大任務，需要具備可持續發展的長效機制，而這樣的目標不是在機關效能建設中就可以一蹴而就的。因此，機關效能建設要強“能”提“效”。

（一）轉變角色，構建服務型政府

角色偏離是造成行政效能低下的總根源，實現地方政府的全面轉型，構建服務型政府，是提高行政效能的本質。首先政府角色要從“經濟建設型”向“公共服務型”轉變。其次，要實現從“管理者”角色向“服務者”角色的轉變。政府的管理理念決定著政府的行為。樹立為人民服務理念是建設服務型政府的前提條件。各級政府要樹立以人為本的管理理念，在政務活動中最大限度滿足人民群眾的需要，做到保障民權、尊重民意、關注民生、開發民智。

（二）轉變職能，構建有限分權政府

長期以來，我國的行政職能偏重于對社會公共事務的政治控制，強調通過用政治手段和統一計劃的方式來實現對整個社會的管理，管理手段落后僵化，管理效能低下，難以適應社會變革對政府管理活動提出的新要求。為消除行政效能的越位、錯位、缺位現象，提高政府的工作效能，政府部門必須自覺加大自身的改革，由過去全能的、高度集權的、控制性的管理方式，轉向有限的、分權的和服務性的管理方式，以真正實現政府職能的轉變。首先要繼續發展和完善社會主義市場經濟體制。其次，要理順政府部門內部的職能分工最后，要從控制型政府向服務型政府轉換，一方面政府的所有工作都要立足服務于促進社會生產力的發展和經濟社會的繁榮，立足服務于人民生活的改善，另一方面，政府的運行方式和運行機制都必須有利于這樣的服務。

（三）以人為本，促進行政公平

公平是一定的行為主體從自身利益出發，對某種處事機制的正面評價，對某種行為或行為準則的認同。行政公平反映了政府與社會、公民之間的本質關系，是維護政府合法性權威的真正基礎，是行政管理核心性的問題。行政公平是政府民主施政程度的一個檢測器，應該成為政府行為的自覺意識。行政公平更是社會、公民對政府行為的渴求與評判。可以說，行政效能建設的目的指向就是要促進行政公平。①要促進社會公平，政府就應該是一個為全社會提供公共產品和服務的政府，這也是服務型政府的實質所在。而公共產品和服務主要包括：義務教育、公共醫療、社會福利和社會保障、環境保護、公共基礎設施等。當前社會中 ，生活環境的不同以及嚴重的貧富差距使公眾根本無法公平平等地享受社會服務。因此，這就要求政府要真正關注普通老百姓的利益、需要和愿望。把錢真正用到惠及千百萬老百姓的日常生活，使人民安居樂業、心情舒暢、生活幸福的事業上來。政府應關心弱勢群體，將更多的精力與財力放到促進社會公平上來，構建真正的和諧社會。

［參 考 文 獻］

〔1〕馬春慶.為何用“行政效能”取代“行政效率”〔J〕.中國行政管理，

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〔3〕黃建榮.公共管理新論〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2005.

〔4〕井永法，張長山.機關效能建設要在強“能”提“效”上下功夫〔J〕. 中國監察，

2006，(4).

〔5〕郭夏娟.效率：依然是“效能革命”的目標〔J〕.天津行政學院學報，2005，(7).

〔6〕丁欣雨.政府應如何提高行政效能〔J〕.行政論壇，2003，(3).

〔7〕王曉娟.加強效能建設、提高執政能力、確保執政為民〔J〕 .公共行政，2006，(3).

〔責任編輯：李曉麗〕