美國電子政府成功經驗及其啟示

（安徽大學管理學院， 合肥 230039）

［摘 要］美國電子政府發展成熟度較高，其成功之處體現在完善的立法體系、權威的管理體制、清晰的組織架構、以客戶為導向的服務體系、良好的運營模式以及科學的績效評價體系。借鑒美國電子政府的成功經驗來完善中國的電子政府建設，就要從五個方面著手，即加強電子政府立法、優化服務以人為本、提高機構間信息共享水平、采取市場運作模式及注重電子政府的績效評價。

［關鍵詞］美國；電子政府；信息；公共服務

［中圖分類號］D73 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2008)05－0051－03

隨著經濟一體化、信息網絡化的發展，“電子政府（E-Government）”日益成為一個廣泛實踐的概念。聯合國公共經濟與公共管理組織（UNDPEPA）給電子政府的定義是，“利用因特網和萬維網向公眾提供政府信息和服務”。眾所周知，政府信息化程度直接影響到政府的競爭力，并成為衡量國家發展水平的一個重要標準。根據愛森哲（Accenture）咨詢公司就2000年電子政府在22個國家和地區的發展情況所作的調查表明，美國電子政府發展成熟度較高，處于創新領先的地位。聯合國在《2008年度全球電子政府調查報告：從電子政府到整體治理》中指出，美國在電子政府公民參與程度方面位居世界首位。鑒于此，深入研究美國電子政府建設歷程和經驗，可以取其精華供我國借鑒。

一、美國電子政府發展歷程

美國的電子政府起源于20世紀90年代初。1993年的總統國情咨文《建立更為有效的政府：通過信息技術再造政府》報告，首次對電子政府進行了較為全面地描述。這一報告為政府機構通過信息技術，改進政府流程和服務方式，與公眾建立起以客戶為導向的新型關系提供了政策基礎。1994年12月，美國政府信息技術小組（Government Information Technology Services）發布《政府信息技術服務的前景》報告，提出要利用信息技術協助政府與客戶間的互動，向公眾提供更多獲得政府服務的機會和途徑。1995年，美國政府對《文書削減法（1980）》（Paperwork Reduction Act of 1980）進行修正，制定了規范電子信息管理的具體政策，包括跨機構信息技術創新的法規、標準以及信息技術投資指南。1996年，美國政府對《電子信息自由法》（EFOIA）進行修正，進一步明確對電子記錄的管理，把公民獲取政府信息的權力，從訪問政府機構的記錄擴大到包括電子格式信息和網絡在線信息。同年的《克林杰—科恩法案》（Clinger-Cohen Act of 1996）以法律形式要求每一個政府機構設立首席信息官（CIO），負責本機構的信息技術應用和信息技術規劃。

2001年秋，在總統管理委員會（President’s Management Council）的批準下，行政管理和預算局（OMB）及聯邦各機構確定了24項電子政府重點項目，具體包括代理福利機構（GovBenefits.gov）、國內稅收服務免費文件（IRS Free File）、電子政策制定（E-Rulemaking）、危機管理（Disaster Management）、電子撥款（Grants.gov）、電子信息培訓（E-Training）、一站式招聘（Recruitment One-Stop）、電子薪金系統（E-Payroll）等。在聯邦各個機構的支持和貫徹下，這些項目為公民報稅、聯邦法律制定及信息培訓等提供了高質量、易管理的共同解決途徑，使得包括公民、企業、聯邦雇員在內的人受益。2002年6月，美國參議院通過了《電子政府法案》（E-Government Act）。該法案規定：行政管理和預算局設立一個電子政府管理者職位，提供充足的財政支持以促進政府機構間的電子政府創新。

2001年“9#8226;11”事件的發生，促使美國政府對信息安全問題重新審視，新設立的國土安全局以及頒布的與國家安全相關的一系列法案強調對政府數據庫進行整合，增強機構間的合作與協調，鼓勵不同層級和不同職能機構之間進行數據共享。同時，美國政府重新審核網上公布的信息，對可能敏感信息的訪問采取限制制度。2004年春，行政管理和預算局宣布成立LOB（Line of Business）特別工作組，其任務是對聯邦政府的業務結構進行整體分析，提供解決業務機構重復交迭、提高運作效率的解決方案和途徑。到2006年，美國電子政府在六個應用領域取得階段性成果：建立了全民性、集成性的電子福利支付系統，發展了全國性、整合性的網絡接入和信息內容服務，構建了全國性的執法和公共安全咨詢網絡，完善了跨各級政府的納稅申報及交稅處理系統，形成了國際貿易資料系統和聯邦政府機構電子郵件系統。

二、美國電子政府成功經驗

1.完善的立法體系

美國電子政府的全面實施具有強有力的立法背景。早在1993年，美國政府頒布的《政府績效和結果法》(GPRA)，要求在所有聯邦政府機構中發展并使用績效評估技術；1996年頒布《克林杰—科恩法案》（Clinger-Cohen Act of 1996），目的是增強信息技術在政府機構的角色；1998年頒布的《政府文書無紙化法》（Government Paperwork Elimination Act of 1998），強化政府利用信息技術向公眾提供服務；2002年頒布的《電子政府法案》（E-Government Act）更加明確電子政府的政策和措施。這四部法律基本涵蓋了政務公開、網上服務、資源共享、政府內部辦公電子化以及提供安全保障各個方面。其后，美國政府又陸續出臺了一系列完善電子政府的法律和文件，具體可以分為五大類：一是實施電子政府的基礎性法律和文件；二是以信息公開和隱私權保護為主要內容的法律和文件；三是以電子商務為主要內容的法律和文件；四是以計算機安全為主要內容的法律和文件；五是以知識產權保護為主要內容的法律和文件。這些法律和文件從整體上構成了美國電子政府的法律基礎和框架。可以說，美國電子政府正是構建在這樣一個完整的法律體系之上的。強有力的立法背景為美國電子政府的建設創造了良好的環境。

2.權威的管理體制

美國政府高度重視電子政府的建設，總統親自倡導、領導聯邦政府電子政府建設，并為此建立了完善的組織管理體系。美國電子政府管理工作主要由下列機構和人員組成：（1）美國總統管理委員會作為最高管理機構負責電子政府的宏觀協調，包括研究、規劃和實施，專設機構——政府信息技術小組負責全國的電子政府建設指導工作，包括技術推動、政策法規建議、投資管理、改善服務和業績評估等。（2）總統行政辦公室、行政管理和預算辦公室是兩個執行機構，行政管理和預算辦公室作為主要的執行機構，負責電子政府具體項目實施。其中，專設一個副主任負責信息技術和電子政務的日常事務。副主任直接對主任負責，主任則向總統管理委員會報告事務進程以及獲得相應的授權。（3）各級政府機構的信息管理機構主要由各機構的首席信息官、首席財務官、采購總監和人力資源委員會成員組成。首席信息官（CIO）全權負責本機構的電子政務建設。2005年，聯邦政府各機構又設立了機構高級隱私官，目的是加強美國公民隱私權的保護。機構高級隱私官可以由該機構的首席信息官兼任，或指定一名副部級官員擔任。①

3.清晰的組織架構

美國電子政府的組織架構條理清晰，聯邦政府的26個子系統構建在一個統一的架構之上——“聯邦政府組織架構”（Federal Enterprise Architecture，FEA）。FEA由5大參考模型組成，包括績效參考模型PRM、業務參考模型BRM、服務構建參考模型SRM、數據參考模型DRM和技術參考模型TRM，是系統分析政府業務流程、服務能力、組織構件與所用技術的基礎，目的是共享聯邦政府IT投資、實現政府信息網絡的互聯互通、信息資源的共建共享。FEA大大提高了電子政府水平，有效避免了重復建設、信息孤島和效益低下等問題。

4.以客戶為導向的服務體系

美國電子政府核心是以客戶為導向，向客戶提供更快捷的公共服務。它按照客戶的不同分為四大類型：（1）政府—公民（G2C）：目的是借助互聯網技術直接面向公民提供一站式在線服務，提高政府服務的質量和效率。如建立全國性教育平臺以提供教育培訓、在網站上發布就業信息向公民提供工作機會、允許公民通過網絡報稅系統申報個人稅務、允許公民通過網絡辦理駕照等證件、向公民提供政府信息等服務。（2）政府—企業（G2B）：目的是整合數據庫資源，大量削減冗余數據，通過網絡系統提供電子采購與招投標、企業信息咨詢及電子報稅等服務，為企業獲取相關政策法規信息、提交申請及下載表格提供快捷順暢的一站式服務。（3）政府—政府（G2G）：目的是整合和共享聯邦、州和地方三級政府的數據資源，如對各級政府的電子法規政策系統、電子公文系統、電子司法檔案系統、電子財政管理系統、電子培訓系統、績效評估系統、審批系統進行整合以便共享，并運用一站式地理信息服務系統對政府的關鍵行為（如突發性危機）及時做出反應。（4）政府內部效率和效能（IEE）：目的是借鑒企業界的先進經驗，更好地改善政府機構內部的行政管理，提升員工的滿意度和忠誠度，提高效率和效能。如使用電子薪金系統支付雇員工資、使用電子檔案管理系統支持政府決策、使用電子認證系統提供一個安全可信賴的權威標準體系等。

5.良好的運營模式

信息技術（IT）外包已成為美國電子政府運營趨勢。聯邦政府、各州政府和市政府越來越傾向于雇用專業IT公司承擔業務工作，部分外包日常IT運行工作，如桌面系統、LAN管理和WAN管理，政府工作人員只承擔行政管理職能、信息加工分析、提出為公眾服務項目的需求。實踐證明，這種IT外包具有無可比擬的優越性：一方面，政府獲得了專業化服務，提高了行政效率；另一方面，政府無需專門培養專業技術人員，節省了開支，精簡了人員。

6.科學的績效評價體系

績效參考模型（PRM）是美國政府各機構闡明電子政府績效目標的基本參考標準，它將電子政府的績效評價劃分為6個度量領域，即技術、人力、其他資產、流程與活動、使命與業務成果、顧客成果。值得注意的是，該模型通過價值鏈的形式將六者整合在一起，形象地表明了電子政府從投入到產出各個環節之間的推動促進關系，通過這種關聯，可以有效地幫助評價者分析出導致問題的根源所在。美國的電子政府績效評估是一種“以公民為導向、以結果為目標”的全方位評估，它將提供網上服務作為出發點，著重于網上業務處理能力的全面測評。在評估中，既注重全方位的特點也注重微觀層面的分析，將公眾納入其中，并將

其作為指標度量的主要依據，同時也側重于對電子政府服務的特殊對象的評估。

三、美國電子政府建設對我國的幾點啟示

1.加強電子政府立法

我國電子政府立法程度較低，目前主要是條例、辦法、規定，如《計算機系統保密管理暫行規定》、《計算機系統安全保護條例》、《計算機信息網絡國際互聯網管理暫行規定》、《政府采購信息公告管理辦法》、《計算機軟件保護條例》、《電子簽名法》等，與美國相比存在很大差距。電子政府作為一種新的管理方式，涉及到政府管理的方方面面，必須先行立法，構建一個包括實施電子政府的基礎性法律、信息公開和隱私權保護法律、電子商務法律、計算機安全法律和知識產權保護法律為主要內容的電子政府法律體系，依法保證電子政府的發展。

2.優化服務以人為本

以公民為中心、面向效果、基于市場，是美國電子政府的價值導向。反觀我國，不少政府機構仍只是將電子政府視為一種新技術，“重電子輕政務”，以為只要有了硬件設備就算建成了電子政府，有些地方雖建立了門戶網站，卻從建成之日起就沒有更新過。鑒于此，我國的電子政府建設要轉變觀念，以人為本，服務于公眾。要將公眾視為政府的“客戶”，將“客戶關系管理”引入到電子政府之中，從而建立起新的、更好的政府與企業、政府與公民的關系。

3.提高機構間信息共享水平

目前，我國政府機構間信息共享水平比較低。究其原因主要有兩個方面：其一是由于傳統的按職能權力對政府進行的條塊分割使得各個機構獨占大量信息，這些信息往往成為各個機構尋租的基本資源和來源，而共享可能會削減該機構的經濟利益。其二是各個機構根據自己的業務需求隨意地確定自己的空間建設標準，難以實現多元、異構、異質數據的流通和共享。因此，要做好我國的電子政府建設就要解決好機構間信息共享問題。首先要在信息歸屬、管理、使用及費用預算方面立法，通過法律約束和引導政府機構的行為。其次要加快建設電子政府地理信息系統（GIS），為實現信息資源融合、共享提供空間平臺。

4.采取市場運作模式

從經濟、效能的角度來考慮，IT服務外包是大勢所趨，針對我國政府機構紛紛建設自己的網絡與應用系統，而技術力量又過于分散的現狀， 可以通過采取委托代理的技術外包模式。這樣不僅服務的專業性可得到保證，還能夠節省人力、勞力并拉動相關產業發展。

5.注重電子政府的績效評價

美國電子政府的成功很大程度上取決于其評價體系的支撐和保障。因此，我國建立電子政府的績效評價體系勢在必行，同時重視幾個方面問題：（1）要注意將公眾納入對電子政府的評估，因為公眾的參與可以準確地度量網上服務的質量和效率，讓政府清楚地認識到自己的空白和不足，有利于更好地調整戰略和策略。（2）要加快建立內部評估制度，加強對政府財政預算的監督和制約機制，逐步制定和完善相關法律法規，使評估納入法制化、規范化的體系。（3）在評估中要側重特殊對象。電子政府在每個國家都不可避免“數字鴻溝”挑戰，而我國的偏遠山區人群、殘疾人等特殊對象中對電子政府認識幾乎為零，評估工作應特別關注這些對象的知識普及和保障，只有評估點發生變化，評估結果才有完善的可能。

美國作為電子政府研究和發展較為成熟的國家，為我國電子政府的理論和實踐的發展提供了很好的借鑒，但是一個國家電子政府的發展有其一定的歷史和社會背景，我國的特殊國情決定了不能對其照搬照抄。因此，應參考其成功經驗，探究適合我國國情的電子政府建設道路，才能推進我國電子政府步伐。

［參 考 文 獻］

〔1〕Report to Congress on the Benefits of the President’s E-Government Initiatives〔R〕.http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/e-gov/e-gov_benefits_report_2006.pdf

〔2〕〔美〕G#8226;戴維#8226;加森.公共機構信息技術：政策與管理〔M〕.劉五一，譯.北京：清華大學出版社，2005：97-99.

〔3〕劉永祥，湯俊，李暉.電子政務〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2007：188-189.

〔4〕李成智，周華.美國電子政務績效評估對我國的啟示〔J〕.電子政務，2006，（12）：71—73.

〔5〕楊建生，廖明嵐.美國電子政務立法及啟示〔J〕.社科縱橫，2007，22（3）：91.

〔責任編輯：李曉麗〕