從汶川抗震救災(zāi)看中國(guó)民間組織的作用及現(xiàn)狀

(山東師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)教育學(xué)院， 濟(jì)南 250014)

[摘 要]目前在我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種突發(fā)性危機(jī)頻發(fā)，如何更好地應(yīng)對(duì)和處理這些危機(jī)，從這次汶川抗震救災(zāi)，我們認(rèn)識(shí)到，除了政府這一主體之外，民間組織在這期間也是一個(gè)很積極#65380;很重要的主體，他們?cè)谡麄€(gè)過程中確實(shí)發(fā)揮了非常重要的作用，但是也暴露出了我國(guó)民間組織自身存在的許多問題#65377;

[關(guān)鍵詞]汶川;抗震救災(zāi);民間組織

[中圖分類號(hào)]C912.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2008)05-0060-02

黨的十六大報(bào)告中明確指出:“面對(duì)很不安寧的世界，面對(duì)艱巨繁重的任務(wù)，全黨同志一定要增強(qiáng)憂患意識(shí)，居安思危，清醒地看到日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，清醒地看到前進(jìn)道路上的困難和風(fēng)險(xiǎn)，倍加顧全大局，倍加珍視團(tuán)結(jié)，倍加維護(hù)穩(wěn)定#65377;”當(dāng)前中國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又沒有完全轉(zhuǎn)型的一個(gè)過渡時(shí)期#65377;在這樣的時(shí)期，正是我國(guó)各方面危機(jī)頻發(fā)時(shí)期，這對(duì)我們提出了一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，如何更好更有效地應(yīng)對(duì)和處理各種危機(jī)考驗(yàn)了一個(gè)政府的智慧和能力#65377;

傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理的主體是政府，我們國(guó)家應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)就帶有典型的政府主導(dǎo)型#65377;當(dāng)然這本身是沒什么問題的，問題就在于，當(dāng)突發(fā)性的公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，是不是主要靠政府的救助就可以呢，也就是說抗震救災(zāi)的主體是不是只有政府一個(gè)?通過這次汶川抗震救災(zāi)我們看到了，在這種突發(fā)性的公共危機(jī)當(dāng)中，完全靠政府是不夠的#65377;在這次抗震救災(zāi)中，我們看到了一個(gè)很令人振奮的現(xiàn)象，那就是出現(xiàn)了許許多多的民間組織的身影，像在北京，自然之友#65380;綠色和平#65380;綠家園志愿者等在地震次日就聯(lián)合發(fā)起了一個(gè)叫做“小行動(dòng)+許多人=大不同”的NGO抗震救災(zāi)行動(dòng)，號(hào)召公眾為救災(zāi)“有錢出錢，有力出力”，一天內(nèi)便有來自北京#65380;四川#65380;云南#65380;貴州#65380;廣西#65380;湖南#65380;陜西等地的近30家NGO加入#65377;可見，在抗震救災(zāi)中，除了政府這一個(gè)主體之外，民間組織也是必不可少的一個(gè)主體#65377; 在這次抗震救災(zāi)中他們發(fā)揮了彌補(bǔ)政府缺陷的作用，很好地配合了政府的抗震救災(zāi)活動(dòng)#65377;下面我們先來看一下在這次抗震救災(zāi)中民間組織的作用:

第一，他們?cè)谧疃痰臅r(shí)間內(nèi)迅速集結(jié)，第一時(shí)間對(duì)被困人員進(jìn)行施救#65377;盡管他們沒有專業(yè)化工具，靠雙手還是營(yíng)救了許多被困人員，盡管相對(duì)于軍隊(duì)營(yíng)救的人數(shù)來說是很少，但在這種救人是第一要?jiǎng)?wù)的關(guān)鍵時(shí)刻，他們所發(fā)揮的這種作用還是值得我們重視的#65377;有記者這樣描述:人們不時(shí)可以看到手臂上系著紅絲帶或綠絲帶的志愿者#65380;QQ群組成員#65380;公司經(jīng)理和農(nóng)民，他們都在用自己的雙手刨出一個(gè)個(gè)鮮活的生命#65377;

第二，自發(fā)承擔(dān)起為解放軍野戰(zhàn)醫(yī)院運(yùn)送傷者離開災(zāi)區(qū)的使命#65377;在災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)和救治的醫(yī)院里，他們忙碌的身影隨處可見，他們的及時(shí)出現(xiàn)極大緩解了醫(yī)務(wù)人員不足的壓力#65377;

第三，他們還通過親身去災(zāi)區(qū)調(diào)查災(zāi)民最急需什么物資，并通過博客和建立網(wǎng)站等方式向政府和社會(huì)發(fā)布這些消息，這為我們的救援提供了有針對(duì)性的依據(jù)，使我們的救援工作更有效#65380;更有針對(duì)性#65377;“多背一公斤”建立了專題網(wǎng)站，提供了汶川#65380;都江堰#65380;德陽(yáng)#65380;梁平#65380;北川#65380;彭州#65380;綿竹等重災(zāi)區(qū)兩千多所學(xué)校的基本信息，號(hào)召可以聯(lián)絡(luò)到這些學(xué)校中的網(wǎng)友，提供災(zāi)后學(xué)校具體消息，為后續(xù)救助提供準(zhǔn)確信息#65377;附民間組織救災(zāi)行動(dòng)的網(wǎng)站:

四川512民間救災(zāi)服務(wù)中心:http://www.ngocn.org/?uid-13887-action-spacelist

民間團(tuán)體震災(zāi)援助行動(dòng)小組:http://www.ngocn.org/bbs/viewthread.php?tid=9709extra=page%3D1

多背一公斤關(guān)注地震受災(zāi)學(xué)校:http://dizhen.1kg.org/

小母牛中國(guó)辦:http://www.hpichina.org/special/index3.htm

上海新駝峰行動(dòng):http://tuofeng.blogbus.com/

梁漱溟鄉(xiāng)村建設(shè)中心:http://www.3nong.org/bbs/forumdisplay.asp?forumid=83

第四，民間組織在災(zāi)后的日常化工作中會(huì)發(fā)揮出更重要的作用#65377;這些作用主要包括:給造成損失的公民以物質(zhì)和精神鼓勵(lì)，消除其心理陰影，使其恢復(fù)正常的工作和生活;給受損的企業(yè)以必要的經(jīng)濟(jì)資助，使其恢復(fù)生產(chǎn)，正常運(yùn)營(yíng);給予因危機(jī)而失業(yè)的員工安排適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)崗位或給予物質(zhì)救助，保證居民的日常生活;自動(dòng)組織社會(huì)的募捐與互助工作，包括對(duì)弱勢(shì)群體的扶助工作#65377;另外，危機(jī)管理的最后一道工序就是要積極地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并做出相應(yīng)的改進(jìn)，以增強(qiáng)組織對(duì)危機(jī)的免疫功能，預(yù)防和防止危機(jī)的再次發(fā)生#65377;^[1]這些是能夠發(fā)揮各民間組織專業(yè)優(yōu)勢(shì)和自身特長(zhǎng)的領(lǐng)域#65377;這些工作往往可以起到為政府大規(guī)模緊急救助和災(zāi)后建設(shè)拾遺補(bǔ)缺#65380;有力配合的顯著功效#65377;像上海青年家園民間組織服務(wù)中心發(fā)起橙絲帶行動(dòng)，并聯(lián)合“微笑圖書室”#65380;和《豫約》電子雜志深入抗災(zāi)一線，幫助兒童心理康復(fù)#65377;

通過這次抗震救災(zāi)，我們認(rèn)識(shí)到政府是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的主體，但是并不表明政府是全能的，政府在有些時(shí)候#65380;有些領(lǐng)域也會(huì)“失靈”#65377;“政府失效性”是指當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府在短期內(nèi)所能提供的公共資源有限#65380;空間分配密度有限，將導(dǎo)致對(duì)某些危機(jī)事件無(wú)法采取及時(shí)和有效的應(yīng)急措施而造成損失^[2]#65377;當(dāng)政府“失效”時(shí)，由誰(shuí)來彌補(bǔ)因政府“失效”而留下的空缺，通過對(duì)國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的危機(jī)管理的過程來看，基本上都是民間組織在這個(gè)時(shí)刻彌補(bǔ)了政府的“失效”#65377;政府的這種“失效性”為民間組織存在和發(fā)展提出了必要性#65377;另外，公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性#65380;難控性#65380;緊迫性，這從需求上要求非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)發(fā)揮作用#65377;民間組織具有公共性#65380;自治性#65380;民間性和志愿性，在專業(yè)技術(shù)#65380;靈活性#65380;組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢(shì)，這給眾多的民間組織參與危機(jī)管理提供了可能性#65377;

對(duì)于民間組織的作用和力量，我們政府也越來越清楚，越來越重視了#65377;在黨的十六屆四中全會(huì)上，中共中央提出了加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)和建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體任務(wù)，并明確提出了“深入研究社會(huì)管理規(guī)律，完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)#65380;政府負(fù)責(zé)#65380;社會(huì)協(xié)同#65380;公眾參與的社會(huì)管理格局”的具體任務(wù)^[3]#65377;在這里，我們就明確提出要整合社會(huì)和公眾參與的力量，以更好地應(yīng)對(duì)隨時(shí)出現(xiàn)的各種危機(jī)#65377;這些年來，我國(guó)的民間組織取得了長(zhǎng)足的發(fā)展#65377;據(jù)民政部的資料統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，全國(guó)各級(jí)社會(huì)團(tuán)體15.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位13.5萬(wàn)家，基金會(huì)934家#65377;民間組織的發(fā)展不僅體現(xiàn)在數(shù)量增長(zhǎng)上，更重要的是類型越來越多，涉及的領(lǐng)域也越來越寬泛，主要體現(xiàn)在:社會(huì)團(tuán)體的類型更加多樣;民辦非企業(yè)單位大力發(fā)展;行業(yè)組織探索單獨(dú)立法的發(fā)展途徑;各種草根民間組織迅速生長(zhǎng);社區(qū)自治組織發(fā)展壯大;事業(yè)單位改革以非政府組織作為重要演進(jìn)方向之一;其他各種新型的社會(huì)組織不斷呈現(xiàn)#65377;

我們?cè)诳吹矫耖g組織的發(fā)展的同時(shí)，也注意到我國(guó)的民間組織的發(fā)展并不令我們樂觀，其中還存在著許許多多的問題是值得我們關(guān)注的，在這次抗震救災(zāi)中，也有所體現(xiàn):

第一，參與這次抗震救災(zāi)的民間組織數(shù)量眾多，但他們都面臨著一個(gè)很尷尬的問題，即這些組織自身的“身份”問題，也就是他們有沒有在政府那登記注冊(cè)#65377;目前，中國(guó)約有30多萬(wàn)個(gè)NGO活躍在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，但其中多數(shù)是未經(jīng)民政部門登記的身份模糊者#65377;這種尷尬的身份對(duì)于這些民間組織來說極大限制了他們的活動(dòng)空間，也極大限制了他們?cè)诳拐鹁葹?zāi)中的作用#65377;無(wú)論哪一種管理主體，也無(wú)論它在社會(huì)管理中處于何種地位，必須具有合法的管理權(quán)限才能履行公共管理的職能#65377;一般說來，依法設(shè)置#65380;依法運(yùn)行的社會(huì)組織才有合法的管理權(quán)力#65377;因此，社會(huì)公共管理組織的權(quán)力地位，是由國(guó)家的法律制度來規(guī)定和規(guī)范的#65377;不受國(guó)家法律保護(hù)的組織是不能成為社會(huì)管理主體的#65377;^[4]而這個(gè)問題是目前我國(guó)非政府組織面臨的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題#65377;

第二，參與抗震救災(zāi)的民間組織眾多，導(dǎo)致民間組織在工作中存在著管理混亂的現(xiàn)象#65377;由于信息溝通不及時(shí)，很多志愿者到了一線以后不知該往哪去#65377;也很難有一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，有能力統(tǒng)一指揮大量來自民間的人力#65380;物資#65377;某種程度上，這會(huì)干擾政府的有效救助#65377;一些民間車輛在去往災(zāi)區(qū)救援的途中，造成了比較大的交通壓力，導(dǎo)致救援車輛難以及時(shí)行動(dòng)#65377;如何克服目前民間組織存在的這個(gè)困難，其實(shí)我們可以借鑒世界上其他國(guó)家的一些經(jīng)驗(yàn)，1995年1月17日，阪神地震之后，日本政府立即建立了災(zāi)害對(duì)策本部，并指定民間組織“社會(huì)福祉協(xié)議會(huì)”擔(dān)任接待和管理志愿者的任務(wù)#65377;組織和完善志愿者活動(dòng)能大幅提高志愿者工作效率#65377;據(jù)統(tǒng)計(jì)，震災(zāi)發(fā)生后1周內(nèi)，共有2500多名志愿者聽從指揮，在地震災(zāi)區(qū)從事制作和分發(fā)食品#65380;指揮交通#65380;清理坍塌建筑物#65380;配合修復(fù)道路等各種救災(zāi)活動(dòng)#65377;一些幼兒園的教師也利用假期時(shí)間來到災(zāi)區(qū)設(shè)置臨時(shí)幼兒園，讓孩子的父母?jìng)兡軌蛴袝r(shí)間從事救災(zāi)工作#65377;我們?cè)谝院蟮臑?zāi)難救助中，也應(yīng)該成立一個(gè)專門的組織機(jī)構(gòu)或指定某一組織來統(tǒng)一協(xié)調(diào)其他民間組織的行動(dòng)，更好地發(fā)揮民間組織的作用#65377;

第三，在這次抗震救災(zāi)中，民間組織也募集了大量的資金和物資，但是，他們的這種募捐并沒有一種監(jiān)督機(jī)制#65377;由于進(jìn)入民間機(jī)構(gòu)的捐款尚在審計(jì)范圍之外，民間機(jī)構(gòu)在捐贈(zèng)活動(dòng)中獲得的善款#65380;物資如何使用，只能靠其自覺#65377;這些機(jī)構(gòu)主要依靠公布賬目的方式，讓社會(huì)監(jiān)督#65377; 北京“綠家園志愿者”組織負(fù)責(zé)人汪永晨被記者問及:你們這種民間募捐有什么監(jiān)督機(jī)制嗎?而很多志愿者在往他們組織的賬號(hào)上匯錢時(shí)，也都被銀行工作人員問到，為什么不匯到國(guó)家公布的賬號(hào)上，而是給什么民間組織，可靠嗎?現(xiàn)在有很多騙子#65377;對(duì)此，汪永晨的回答是兩個(gè)字:信任#65377;那么怎樣才能讓公眾更信任你 ，更愿意把物資和捐款交給你?清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，清華NGO研究所副所長(zhǎng)賈西津教授認(rèn)為對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)管是民間組織增加社會(huì)公信力的一種很好的方式#65377;監(jiān)管不會(huì)破壞NGO的誠(chéng)信，其實(shí)監(jiān)管的唯一目的就是加強(qiáng)誠(chéng)信，因?yàn)槟闳绻麤]有一套程序來證明這個(gè)組織是可信的，公眾就不太愿意給他資源，而如果我們有一套法律的制度，有一套程序和機(jī)制，我們可以來證明說歸置了這個(gè)組織，你可以放心，他就是想做壞事他也做不了，所以人們會(huì)愿意給這個(gè)組織捐贈(zèng)#65377;^[5]

有鑒于這次抗震救災(zāi)，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善危機(jī)管理體制， 大力加強(qiáng)在社會(huì)動(dòng)員機(jī)制方面的法制建設(shè)，提高以法律手段治理危機(jī)的主動(dòng)性#65380;有效性;積極用制度和法律來給民間組織的身份予以承認(rèn)，通過這種承認(rèn)來調(diào)動(dòng)他們?cè)谖C(jī)管理中的積極性，并且通過這種法律和制度承認(rèn)來加強(qiáng)對(duì)民間組織的規(guī)范#65380;管理和引導(dǎo)，以更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量來應(yīng)對(duì)已發(fā)的或未知的突發(fā)性公共危機(jī)，這也是國(guó)際上應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的一個(gè)成熟的經(jīng)驗(yàn)#65377;

[參 考 文 獻(xiàn)]

〔1〕魏加寧.危機(jī)與危機(jī)管理〔J〕.管理世界，1994，(6):56.

〔2〕薛克勛.中國(guó)大中城市政府緊急事件響應(yīng)機(jī)制研究〔M〕.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005:51.

〔3〕中共中央關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)改能力建設(shè)的決定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2006-10-18(1).

〔4〕王樂夫.論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵及其他〔J〕.政治學(xué)研究，2001，(3):78-84.

〔5〕賈西津.開放結(jié)社 加強(qiáng)監(jiān)管 才能有利于NGO發(fā)展〔EB/OL〕http://news.hexun.com/ 2008-05-27/ 106265680.html (和訊網(wǎng) 2008.5.27)

〔責(zé)任編輯:李曉麗〕