非營利組織在參與公共危機治理中存在的問題及對策

(南京大學(xué)公共管理學(xué)院， 南京 210093)

[摘 要]公共危機由于其與生俱來的突發(fā)性#65380;緊迫性#65380;危害性#65380;不確定性及對社會影響的擴散性等特性而對政府的治理能力提出了挑戰(zhàn)#65377;以政府為中心的單一治理機制存在許多缺陷，要彌補這些不足就必須積極培育#65380;發(fā)展和規(guī)范非營利組織，以發(fā)揮其在參與危機治理的過程中應(yīng)有的作用#65377;

[關(guān)鍵詞]公共危機;治理;政府;非營利組織

[中圖分類號]C912.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2008)05-0062-02

傳統(tǒng)的以政府為單一主體#65380;自上而下的公共危機管理模式存在著許多缺陷，僅依靠政府的力量很難快速#65380;高效地應(yīng)對各種危機事件#65377;因此應(yīng)重塑新的概念框架，即公共危機治理#65377;公共危機治理強調(diào)公共危機管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，要求最大限度地吸納和整合各種社會資源，形成一個整體的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)#65377;充分發(fā)揮作為危機治理主體之一的非營利組織的優(yōu)勢，對于公共危機的有效治理具有重大意義#65377;

一#65380;非營利組織參與公共危機治理的作用

(一)提升公民精神，預(yù)防公共危機

非營利組織以公益為目的，組織成員通常向社會捐贈自己的財物或奉獻(xiàn)自身的時間和精力#65377;這種公共意識和獻(xiàn)身精神可以增強人與人之間的相互關(guān)心和信任，有利于增進(jìn)和激發(fā)服務(wù)公益和承擔(dān)社會責(zé)任的公民精神，促進(jìn)自律性社會秩序的形成，實現(xiàn)社會的整合#65377;這種社會資本的積累，有利于維護社會的穩(wěn)定，預(yù)防公共危機的發(fā)生#65377;

(二)為危機的預(yù)警提供信息

能否及時#65380;準(zhǔn)確地收集信息并做出正確的判斷，是決定政府能否及時預(yù)防和正確解決危機的關(guān)鍵#65377;非營利組織由于具有貼近民眾和廣泛性的優(yōu)勢，和民眾的聯(lián)系也更緊密#65380;更廣泛#65377;因此，信息來源渠道也較多，信息傳遞速度快，收集信息的功能較強#65377;在危機發(fā)生之前，可以通過各種信息渠道及時地反映危機信息，給有關(guān)政府部門提供有效的決策信息，起到防患于未然的作用#65377;

(三)危機發(fā)生時，可以快速行動

危機一旦發(fā)生，政府部門由于體制僵化并且受各種繁文縟節(jié)制約對新出現(xiàn)的公共危機反應(yīng)遲緩，有時會出現(xiàn)調(diào)度不靈#65380;行動不及時的情況#65377;而且有些政府部門職權(quán)若劃分不夠周全，可能會出現(xiàn)某個危機發(fā)生后，沒有部門負(fù)責(zé)或多個部門同時負(fù)責(zé)的情形#65377;危機事件的處理對于時間的敏感度非常高，急需迅速地作出對策，否則會出現(xiàn)難以預(yù)計的后果#65377;非營利組織本身具有民間性，在體制上獨立于政府，具有行動靈活的優(yōu)勢#65377;當(dāng)危機發(fā)生時，可以快速反應(yīng)#65380;迅速行動并根據(jù)實際情況靈活調(diào)整戰(zhàn)略和行動計劃#65377;此外，政府在對待新情況新問題時，往往墨守成規(guī)，不敢越雷池半步，而非營利組織則敢于創(chuàng)新，為危機的處理爭取有利的時間#65377;

(四)濟貧救助的功能利于實現(xiàn)社會公平

市場經(jīng)濟以效率為原則配置資源，必然導(dǎo)致弱勢群體的出現(xiàn)#65377;政府在危機事件治理的過程中，關(guān)注的是大多數(shù)人的利益，那些沒有利益表達(dá)渠道的弱勢群體的利益可能被忽略，而這部分人群的危機防范和治理往往也是政府部門最難顧及的軟肋#65377;很多非營利組織是以社會弱勢群體或邊緣社會群體為服務(wù)對象的#65377;利用非營利組織的力量，可以彌補政府行為的不足，關(guān)注在危機時刻政府無法顧及或來不及關(guān)注的社會弱勢群體的利益，給予必要的物質(zhì)和精神支持，有利于維護社會公平#65377;而且非營利組織的公益性，也使社會充滿團結(jié)互助#65380;溫馨融洽的氛圍，在平時起到緩解矛盾，預(yù)防公共危機的作用#65377;

(五)有效幫助政府部門進(jìn)行危機后的重建工作

大多數(shù)非營利組織是專業(yè)性的，這使它們在應(yīng)對公共危機時更具有效率和效能，可以提供物質(zhì)#65380;技術(shù)#65380;人員支持，在服務(wù)上能夠更具有針對性地滿足各種需要，幫助政府部門進(jìn)行危機后的重建工作#65377;其公益取向使其和公眾的聯(lián)系更緊密，更能夠與民眾建立信任和聯(lián)系，更容易接近服務(wù)對象#65377;而且組織成員往往是具有強烈使命感和奉獻(xiàn)精神的人，這點在志愿組織中表現(xiàn)得更為明顯，有助于重建工作的展開#65377;

二#65380;我國非營利組織在公共危機治理中存在的問題及原因

(一)非營利組織太多，良莠不齊，缺乏有效管理

我國非營利組織的數(shù)量在急劇增加的同時，也暴露出了一些缺點#65377;非政府組織數(shù)量的增加并不意味著其能有效地參與危機治理#65377;

首先，當(dāng)前中國在非政府組織管理上實行雙重管理的規(guī)定，起到了嚴(yán)格管理“入口”的作用，但實質(zhì)上卻是限制了非營利組織登記注冊的合法道路#65377;幾乎所有正式注冊的非營利組織都掛靠在政府業(yè)務(wù)主管部門之下，因此喪失了民間性和自治性#65377;而那些具備自治性#65380;民間性的非營利組織又不太正規(guī)，有些以企業(yè)形式注冊，有些甚至根本沒有注冊#65377;其次，由于一些主管部門的監(jiān)理不力，造成了非法組織屢禁不止，這些非法組織有可能會挑起公共危機，甚至在危機發(fā)生后進(jìn)行煽動和破壞，嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定#65377;第三，有些非營利組織由于不具合法地位，在危機發(fā)生后，不能發(fā)揮自身的作用#65377;第四，在危機特別是一些災(zāi)害發(fā)生后，出現(xiàn)供過于求的現(xiàn)象，大量非營利組織涌到災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致志工泛濫，給災(zāi)區(qū)造成負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生“志愿失靈” 現(xiàn)象#65377;

(二)“非營利組織失靈”導(dǎo)致公信度偏低

非營利組織由于受到各種因素的影響，在其社會使命的完成過程中， 也會出現(xiàn)“非營利組織失靈”#65377;

首先，一部分非營利組織獨立性太差#65377;我國有很多非營利組織就是從政府部門里蛻變出來的，其組織管理和運行方式與政府部門沒有太大區(qū)別#65377;這類組織獨立性較差，人員的任命事實上仍由政府委派，在資金方面也主要靠政府的財政支持，使得非營利組織缺乏民間性，在一定程度上和民眾之間產(chǎn)生距離#65377;甚至不少非營利組織的官員產(chǎn)生了官僚作風(fēng)，違背了服務(wù)于社會公益的宗旨，惡化了與群眾的關(guān)系#65377;不僅其貼近民眾#65380;靈活性和效率等優(yōu)勢特性受到影響，還導(dǎo)致了其在民間的“合法性”的丟失，公信度下降#65377;此外，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對非政府組織進(jìn)行雙重管理體制下，業(yè)務(wù)主管部門對非營利組織的過多干預(yù)， 也會嚴(yán)重影響這類組織的效率#65377;

其次，雖然非營利組織倡導(dǎo)“志愿精神”，但其組織成員也有“理性經(jīng)濟人”的追求個人利益最大化的特征，在利益的驅(qū)動下，會發(fā)生道德失范#65377;我國非營利組織的管理體制和監(jiān)督體制不健全，一些自律性差的非營利組織出現(xiàn)偷稅漏稅#65380;私分錢財#65380;侵吞善款等事件，嚴(yán)重敗壞了其公信度#65377;

非營利組織要實現(xiàn)危機治理的使命必須要依靠社會的支持和捐助，需要有良好的社會公信度#65377;人們對非營利組織資金管理和使用上的不信任會嚴(yán)重影響其籌資行為，而且難以吸引和留住人才，在危機事件中也難以取得民眾的信任，其作用大打折扣#65377;

(三)非營利組織專業(yè)性不夠，組織目標(biāo)不夠明確

隨著社會的發(fā)展，公共危機治理的復(fù)雜性對專業(yè)技術(shù)要求不斷提高#65377;非營利組織只有具備專業(yè)知識和技術(shù)，才能保證決策的質(zhì)量#65377;但是，我國多數(shù)非營利組織難以保證危機治理中所需要的專業(yè)人員的參與#65377;由于專業(yè)人才的嚴(yán)重缺乏，非營利組織在參與公共危機治理中經(jīng)常拿不出適當(dāng)?shù)牟呗裕罱K影響了非營利組織參與職能的發(fā)揮和提供服務(wù)的效果，損害了其在公眾中的形象和地位#65377;

此外，非營利組織成立時往往應(yīng)具有不同的動機和宗旨#65377;我國的非營利組織則缺少這種理念，這使得他們組織使命不明確，缺乏內(nèi)在的行為動力和目標(biāo)方向#65377;因此，很多非營利組織在參與危機事件中，沒有應(yīng)對危機事件的戰(zhàn)略計劃，專業(yè)性不夠#65377;其任務(wù)和組織目標(biāo)往往差距不大，功能與角色重疊#65377;而且同質(zhì)性的非營利組織太多，不夠多元化，無法發(fā)揮在危機事件中的互補作用#65377;

三#65380;提升我國非營利組織參與公共危機治理能力的建議

(一) 政府責(zé)任:科學(xué)管理#65380;大力扶持#65380;依法監(jiān)督

1.科學(xué)管理

首先，我國政府對非營利組織的限制比較嚴(yán)厲，其不僅受到登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，還要受跨地域和同行競爭的限制#65377;政府在遵循劃分標(biāo)準(zhǔn)的前提下，應(yīng)適當(dāng)放寬政策，簡化登記過程，給予符合要求的以公益為宗旨的NPO以合法地位#65377;其次，政府還應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加快政社分開，做到有位不越位，以提高NPO的自主性#65377;業(yè)務(wù)主管單位的主要責(zé)任是對NPO進(jìn)行監(jiān)督和提供必要的服務(wù)，要對NPO從直接管理變成間接管理，而非無所不管#65377;第三，政府應(yīng)建立非營利組織的資源整合平臺，對參與危機事件的NPO進(jìn)行整合，避免資源浪費#65377;

2.大力扶持

充足的資金是非營利組織存續(xù)和發(fā)揮作用的基本條件，而我國非營利組織資金短缺非常嚴(yán)重#65377;首先政府要通過財政扶持非營利組織的發(fā)展，盡快建立對其資助的機制，并將其納入預(yù)算#65377;其次，政府應(yīng)該提倡捐助，大力拓寬非營利組織的籌資渠道，動員社會力量一起解決其資金問題#65377;要做好宣傳工作，提高人們對非營利組織的認(rèn)識，并為捐贈人提供優(yōu)惠的政策，鼓勵企業(yè)和社會公眾對其進(jìn)行捐贈，形成樂于捐助的良好社會風(fēng)氣#65377;

3.依法監(jiān)督

非營利組織并非都圣潔無私，也可能違法亂紀(jì)，因此政府要扶持與監(jiān)督并舉，在對非營利組織大力扶持的同時對其進(jìn)行有效的監(jiān)督和評估#65377;首先，政府應(yīng)重新審視并修正和完善現(xiàn)有法規(guī)政策，盡快制定可以對非營利組織進(jìn)行有效監(jiān)管的基本法律框架#65377;其次，要加強非營利組織的信息公開，對其進(jìn)行事前#65380;事中和事后的全方位監(jiān)管#65377;特別是要監(jiān)督其在危機事件中的資金運作，防止資金被挪作他用#65377;第三，對非營利組織的監(jiān)治還需調(diào)動各個監(jiān)督主體的積極性，構(gòu)建一個包括政府#65380;評估機構(gòu)#65380;媒體和公眾等多個主體共同協(xié)調(diào)運作的“多元共治”監(jiān)督體系，不斷提升非營利組織的公信力#65377;

(二) 非政府組織:建立自律機制#65380;加強能力建設(shè)

1.建立自律機制

自律是防范非營利組織犯規(guī)的第一道防線#65377;非營利組織只有提高自身的道德和專業(yè)素養(yǎng)，才可以避免由道德風(fēng)險引發(fā)的不利局面，才能在復(fù)雜多變的社會環(huán)境中不斷發(fā)展#65377;首先，非營利組織應(yīng)該加強職業(yè)倫理道德素養(yǎng)，提高對公眾的責(zé)任感#65377;非營利組織的特殊意義就在于利他主義的道德驅(qū)動，因此，非營利組織成員要加強對自身使命的堅持，通過對組織目標(biāo)#65380;宗旨#65380;信念的理解和認(rèn)同，不斷增強自身服務(wù)于公益事業(yè)的志愿精神，提高自身的職業(yè)素質(zhì)，從而抵制來自各方面的侵蝕和誘惑#65377;其次，非營利組織還必須健全自身的監(jiān)督機制#65377;通過優(yōu)化內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，完善各項規(guī)章制度，從制度上保證自律，從而避免違規(guī)行為的發(fā)生#65377;此外，還可以通過“陽光作業(yè)”來促進(jìn)組織活動的透明度，提高非營利組織的效率，增強其責(zé)任意識#65377;

2.加強能力建設(shè)

在危機事件中非營利組織發(fā)揮作用的大小最終還是由其自身能力決定的#65377;非營利組織應(yīng)在結(jié)合具體實踐的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)國外非營利組織的先進(jìn)理論和經(jīng)驗，不斷提高自身的自治能力#65377;包括高水平的運作能力#65380;創(chuàng)新能力#65380;可持續(xù)發(fā)展能力#65380;適應(yīng)外部環(huán)境的能力#65380;根據(jù)變化做出積極回應(yīng)的能力及依據(jù)專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運作的能力等#65377;未來能夠生存的非營利組織必然是能以公眾為中心，以公眾滿意為目標(biāo)，以社會責(zé)任為重的組織，非政府組織必須不斷加強自身的能力建設(shè)，提高組織的專業(yè)化管理水平#65377;

結(jié)語

由“全能型”向“治理型”轉(zhuǎn)變的精簡政府無法解決所有的公共危機問題，由此產(chǎn)生的“公益真空”為非營利組織的參與創(chuàng)造了條件#65377;非營利組織正以其不可替代的地位和作用，蓬勃地發(fā)展著#65377;但是，我們也應(yīng)該明確認(rèn)識到，我國公共危機治理中非營利組織的參與還存在著許多的局限和不足，需要對其不斷地發(fā)展和完善#65377;

〔責(zé)任編輯:李曉麗〕