社會制約權力——市民社會中權力制約模式的選擇

(南京師范大學公共管理學院， 南京 210046)

[摘 要]權力制約問題一直是民主政治的主題之一，迄今為止，權力制約主要有三種形式，即“權力制約權力”#65380;“權利制約權力”和“社會制約權力”#65377;“社會制約權力”是在國家和社會二元分離的基礎上而形成的權力制約模式，其以市民社會為邏輯起點，在現代社會多元化的發展趨勢之下，較之傳統的“權力制約權力”和“權利制約權力”的模式，“社會制約權力”模式具有更強的現實操作性和更切實的現實意義#65377;

[關鍵詞]權力制約權力;權利制約權力;社會制約權力;市民社會

[中圖分類號]D0 [文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2008)05-0066-03

權力制約問題貫穿于政治科學發展的各個階段，它一直是政治和行政學研究的主題之一#65377;人類的歷史告訴我們，不受限制的權力必然會遭到濫用，而權力一旦被濫用，將導致政治生活的無序性，政治合法性資源的流失，從而威脅到人類政治社會的健康發展#65377;從歷史發展來看，權力制約主要有三種形式，即“以權力制約權力”#65380;“以權利制約權力”和“以社會制約權力”#65377;但是，在過去很長的一段時間里，政治學都將對權力制約問題探討的重點置于“以權力制約權力”和“以權利制約權力”這兩個維度上，而很少關注在“以社會制約權力”模式下的權力制約問題#65377;然而，現代社會的發展向傳統的“以權力制約權力”和“以權利制約權力”的權力制約模式提出了一系列新的挑戰，而“以社會制約權力”的理論在應對這些挑戰時卻顯示出了其獨特的權力制約視角和與當代社會發展趨勢的高度融合性#65377;

一#65380;傳統權力制約模式及其現實困境

(一)以權力制約權力

“以權力制約權力”模式在傳統權力制約理論中占有絕對的主導地位，是近代人類民主社會權力制約的主要實踐模式#65377;它是居于近代資產階級啟蒙思想家洛克#65380;孟德斯鳩等人的分權學說而建立的體制模式，它主要通過在國家權力體制內部設置制衡關系來制約權力，即權力體制內的制約#65377;考慮到權力自身的擴張特性并以分權制衡的思路來構建權力內部的制約，“以權力制約權力”模式在推動人類民主制度的發展進程中起到了巨大的作用，是具有決定意義的創造#65377;

然而由于現代文明的高度發展，我們所處的社會變的日益復雜，這種復雜性給“以權力制約權力” 模式有效性的實現帶來了諸多障礙#65377;權力制約成為了掌權者推卸責任和義務的借口，他們不是對民眾負責，而是對法律#65380;規章制度負責;權力制約經常性地為權力的常態運行設置障礙，破壞政策的連貫性和一致性;權力制約成為了黨派斗爭#65380;利益集團沖突中的工具#65377;由此可窺見，這一模式使得人們在現實的政治過程中更多地關注權力的運用，關注權力是否得到了有效制約，而忘記了關注權力本應服務的對象和權力所代表的根本利益所在#65377;

同時社會的復雜性更多的是指向社會多元化所帶來的利益多元化和隨之產生的權力多元化和政府權力的不斷分化#65377;若仍按照權力制約權力的思路去觀察問題，勢必陷入一個為權力而權力的困境，也就是，社會不斷分化，新的權力不斷產生，為此又必須不停地設置相應的新的制約權力#65377;如此反復，必將產生過多的或過重的權力#65377;^[1]因此，以權力制約權力雖然為我們提供權力限制的有效途徑，但是權力總量并未因此而有所見減少，相反還會助長權力總量的無限膨脹，以彌補在權力制衡中的耗損#65377;

“以權力制約權力”理論在當代現實社會中還有一個極大的局限性就在于，這種模式只考慮到國家政治生活領域而忽視了其他社會領域，其在理論的完整性上必然存在極大的不足，它只考慮到國家內部權力的制約，而沒有考慮到對國家權力這個巨大權力本身的制約才是權力制約問題的終極目標#65377;這種完整性上的不足，又反過來制約了其理論的進一步發展，使其無法尋找到更廣泛的理論發展空間#65377;因此理論立足點的局限性給它的現實實踐和理論再發展兩個方面都造成了無法有效突破和解決的困境#65377;

(二)以權利制約權力

“以權利制約權力”的權力制約模式在整個歷史發展過程中都沒有以絕對主導的地位出現過，而是更多地作為“以權力制約權力”模式的輔助模式出現，這種權力制約模式是適應于法治民主的，但在很大程度上，它所起的體現和增強國家合法性意義的功能遠遠大于其所起的制約權力的功能，因此，很多學者在探討權力制約問題時，并沒有將它列入到權力制約的傳統模式中來#65377;但本文認為“以權利制約權力”模式在權力制約研究中也是及其重要的，它跳出了之前所提出的“權力制約權力”理論立足點的局限，使權力制約從國家政治生活領域轉向了私人領域中的個人，將作為國家權力起源的個人權利引入到了權力制約當中#65377;

“以權利制約權力”是指公民享有憲法和其他法律所規定的各種民主權利和其他權利，它消極地作為國家權力不可逾越的界限，積極地作為干預國家大政的手段，可以對國家權力加以支持或進行監督與約束#65377;^[2]誠然，如同“以權力制約權力”一樣，“以權利制約權力”在現實運行中也存在一系列操作性的困境#65377;

一方面是，由于人們的權力已經委托給了國家，人民自身并不親自行使國家權力，所以人民對國家權力的制約不可能通過國家權力系統內部實現，而只能依靠外部力量制約國家權力#65377;最原始的方式就是單個人通過一定的措施和途徑對國家權力的制約，但限于個體力量和影響的局限，這種制約的效果非常有限#65377;

另一方面是，大多數國家的憲法和其他法律都有類似的規定，即公民享有對國家政府機構及其工作人員進行監督#65380;控告#65380;檢舉以及申訴的權利，有言論#65380;出版#65380;結社自由#65380;集會游行示威自由等表達權，這些權利都在一定程度上可以起到監督和制約國家權力的作用#65377;但是他們并不是權力，不具有國家強制力，國家機關受理#65380;采納與否，主動權仍操在國家機關及其領導人之手#65377;因此，“以權利制約權力”的前提仍相當程度上決定于國家權力在整體上能否保障權利的合理分配與行使，也就是說權利并不能完全不受國家權力的牽制，從而它也就無法有效地制約國家權力#65377;

從以上兩個方面，我們不難看出，在“以權利制約權力”的模式中，這種“制約”作用更多地只是體現在消極的保護自身權利不受國家權力的侵害上，而沒有積極地有效地將“制約”權力的行為從被動化為主動#65377;

二#65380;社會制約權力

(一)“以社會制約權力”的學理基礎

1.人民主權學說

法國早期的資產階級思想家布丹是近代主權學說的創始人#65377;他認為主權是不受法律約束的，對公民和臣民進行統治的最高權力#65377;盧梭則在布丹“主權”學說的基礎上，提出了人民主權學說#65377;在盧梭看來，主權是公意的體現，一切主權行為的行使必須以各個成員間達成的社會契約為基礎，國家的主權不可能屬于君主，而只能屬于人民全體#65377;

杰斐遜繼承和發展了盧梭的人民主權思想，提出了政府的正當權利來自人民的委托，如果政府濫用了這種權力，人民有權收回#65377;他認為， 在憲法化契約關系中， 人民始終處于支配的地位#65377;因此， 在盧梭#65380;杰斐遜等人看來， 人民作為主權者， 通過社會契約(憲法) ， 將主權委托給政府行使， 建立了人民與政府之間的委托代理關系#65377;人民作為委托人始終保留有監督#65380;制約政府的權利#65377;人民主權學說的產生和發展為社會制約權力的理念和制度提供了深厚的智力資源和制度基石#65377;^[3]

2.市民社會理論

市民社會理論源自西方，體現了西方法治社會中獨特的自由#65380;民主#65380;平等#65380;人權等理念#65377;黑格爾是從現代意義的角度來探討和發展市民社會理論的第一人#65377;他從市民社會與個人#65380;國家的關系方面系統地闡述了市民社會理論，賦予市民社會概念以新的內涵#65377;不過， 黑格爾將市民社會與資本主義制度下的市場社會相混淆#65377;他雖然提出了市民社會理論， 但是他堅持國家在市民社會中的主導地位， 并主張國家制約社會，同社會發展和國家形成的基本規律是相違背的#65377;^[4]

馬克思批判地吸收了前人的認識成果#65377;他在《黑格爾法哲學批判》等著作中，將市民社會定義為私人利益關系的總和， 包括了處在政治國家以外的一切領域#65377;在他看來，市民社會在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他觀念的上層建筑的基礎，“國家#65380;政治制度是從屬的東西，而市民社會， 經濟關系的領域是決定性的因素”， 不是國家制約和決定市民社會， 而是市民社會制約和決定國家#65377;馬克思主義奠基人關于市民社會及國家和政治制度從屬于市民社會的論述， 科學地揭示了國家與社會的二元結構關系， 以及社會相對于國家而言的主導地位， 為社會制約權力提供了堅實的理論基礎#65377;^[5]

(二)“以社會制約權力”理論

“以社會制約權力”，這是19世紀法國自由主義思想家托克維爾提出的一個重要理論，并由20世紀著名的民主理論家羅伯特#8226;達爾在其多元民主理論中得到了進一步的闡述#65380;運用和發展#65377;“社會制約權力”中所說的“社會”是指市民社會，社會制約權力的邏輯起點是市民社會與政治國家的分離#65377;托克維爾認為，光有“權力分立”等權力制約制度還不足以保證個人和社會不受國家權力的侵蝕，一個由各種獨立的#65380;自由的社團組成的多元社會，可以對權力構成一種更為有效的社會的制衡#65377;因為，制度性的力量還不能夠提供個人抗衡國家力量所需的各種平臺，以至于，國家一旦擁有機會和能力，還是要躍出自己的權限和范圍，吞噬個人和社會，為此，托克維爾確信，除制度性的力量之外，對專制政治和多數權威的制約方式還必須通過處于國家之外的市民社會#65377;用他自己的話說，就是“法制比自然環境更有助于美國維護民主共和制度，而民情比法制的貢獻更大#65377;”^[6]

在托克維爾的社會制衡的思想基礎上，達爾把權力的社會制衡問題提上了民主理論分析的議程，他認為如果沒有社會的制衡，僅僅靠官員在政府層次上的相互制約，很難讓人相信會阻止暴政的出現，防止暴政的力量應該來自社會，而不是權力本身，其理由如下:第一，它并未證明也“無法證明，領袖之間的相互控制足以阻止暴政，并必然要求憲法規定分權的體制就像美國憲法那樣”#65377;第二，它“要么夸大了憲法規定作為一種外部制約的重要意義，要么誤解了制約行為或控制行為的概念中所隱含的心理現實”#65377;第三，“它夸大了其他特定政府官員對政府官員的特殊制約在阻止暴政上的重要性，它低估了存在于任何多元社會中固有的社會制衡的重要性#65377;”從而，他提出:“……政治科學家必須直接注意的第一位的#65380;關鍵的變量，是社會因素而不是憲法因素#65377;”^[7]也就是說，對有可能威脅人類自由的局面，不是憲法的制衡，而是社會的制衡，才能提供解決的辦法#65377;

“以社會制約權力”中“社會”指向的是“社會權力”，“社會權力”與“國家權力”相對，是在國家與社會二元分化的前提下形成的權力結構，社會權力可以影響國家權力#65377;簡言之，社會權力即社會主體以其所擁有的社會資源對社會的支配力#65377;社會資源包括物質資源與精神資源，還包括各種社會群體#65380;社會組織#65380;社會勢力對社會的影響力，這些社會資源可以形成某種統治社會#65380;支配社會進而左右國家權力的巨大力量#65377;

因此，在“以社會制約權力”的模式下，除了公眾個人參與外，社會參與主要通過一定的組織形式，發揮群體合力，并借助強勢媒體等工具，共同形成對國家權力的制約#65377;這里的社會主要指來自社會的組織和力量，包括個人#65380;社會組織及社會力量#65377;在這樣一個社會組織的紐帶下，個人可以通過組織力量與國家權力相抗衡，從而牽制國家權力，因而，“權利”不再是被動的自我保護，而是積極主動地制約國家權力#65377;同時，市民社會在權力限制方面作為國家的對立面出現，從根本上抑制了國家權力總量的攀升#65377;

在這里，我們需要指出的是，“社會制約權力”模式與“權力制約權力”并不矛盾#65377;社會制約“絕不否認權力分立，立法#65380;行政#65380;司法和行政官僚之間制衡制度的重要性”#65377;社會制約權力并不拒絕“權力制約權力”，更不是拒絕“權利制約權力”，而是能夠以“權力制約權力”為基礎，保障“權利制約權力”更好地實現#65377;另一方面，托克維爾表明，“社會制衡國家”并非表明社會時時刻刻要站在國家的對立面，而是要反對國家權力的濫用和過度問題，“社會制約權力”并不排斥國家的權威，相反，國家的權威是“社會制約權力”之中的市民社會的應有之義，惟此才能進一步保證市民社會不會變成一個各種團體相互傾軋的“幫派社會”#65377;

三#65380;“以社會制約權力”模式在我國的現實途徑

市民社會的興起以及市民社會與政治國家的分離和資本市場經濟的成熟是分不開的，因而托克維爾和達爾的“社會制約權力”理論構建的現實基礎自然是西方國家和社會#65377;如果以西方國家的市民社會與政治國家的分離始于資產階級統治權的確立這一現實標準來觀察，在中國，國家與社會的分立則始于改革開放#65377;由此可見，我國的市民社會發展和成熟程度是遠遠落后于西方國家的市民社會的發展和成熟程度的#65377;因此，鑒于中國市民社會還不成熟#65380;社會市場經濟發展還不完全#65380;法律制度不夠健全這些特殊性，要實現社會制約權力，大致有以下幾個現實途徑:

第一，培育充分發育的市民社會，實現市民社會的獨立化及法治化，防止和控制權力濫用與異化#65377;從理論上看，只有市民社會相對獨立，才有可能不受國家的非法干涉，與國家形成相互依賴#65380;相互制約的良性互動關系，這種相對獨立性是指其內部要素充分發展并實現了結構整合的相對獨立于國家的自治系統#65377;市民社會的內在要求是對權力進行制約，保證合理而合法的利益分配體制的運行，而唯有獲得以上的這種獨立地位，才能自由地追求利益，獨立地表達自己的意愿#65377;同時在這樣一個獨立的市民社會中，其所包涵的民主原則#65380;法治原則#65380;公開性等價值取向將成為市民社會防止公共權力異化的重要思想武器#65377;另外，市民社會的發展還需要一種積極的公民文化來支持，所以培育獨立的市民社會必然需要培養一種參與型的公民文化，建立一種新型的#65380;有序的#65380;法治化的公民政治參與#65377;

第二，發展市場經濟，健全市場機制#65377;國家權力之所以具有一種強大的支配力量，主要是它代表著社會的公共意志，因而掌握著一定量的社會資源，特別是稀有資源#65377;因此，社會制約權力的關鍵，首先在于社會直接擁有的資源的多少#65377;社會擁有的資源越多，社會成員對國家的依附性就越小，享有的自由度就越大，從而社會制約國家權力的力量也就越大#65377;而社會所擁有的資源是與市場經濟的發展程度成正比的#65377;因而社會制約權力也只有在市場經濟較為發達的情況下才有可能#65377;^[8]市場經濟培育的獨立#65380;自由#65380;權利的契約性讓渡等精神可以說是社會制約權力行為的基礎#65377;努力完善社會主義市場經濟體制，就是要使經濟活動中各環節#65380;各層次的人都明確自己的權利和義務，增強主體意識和主動精神，由此來形成經濟活力#65377;又要使人們，特別是在國家和集體各經濟機構中供職的人，明白該機構的權利，而自己不過是在該機構中供職的普通勞動者，是行使機構的職能，而非機構的權利主體，其行為不僅要受紀律約束，更要受法律的約束，由此來克服“以權謀私”現象，并增強責任感和主動性#65377;

第三，積極發展非政府組織#65377;非政府組織是市民社會的主體，所以非政府組織的發展極為重要#65377;它們是政府和企業#65380;企業和市場#65380;企業和企業直接發揮重要作用的中介，是公民個人參與到政治生活中去，發揮政治影響，制約國家權力的重要渠道和媒介#65377;現今我國非政府組織缺陷的最根本原因在于缺乏自治#65377;因此要在政府和非政府組織間形成合理的分工，同時兩者之間要形成一種合作和制約的關系，從而培育和推進非政府組織的自治能力，使非政府組織真正成為市民社會中的能夠發揮實質作用的有效主體#65377;非政府組織的自治能力的提高將會減少公共權力享有者利用公共權力謀私的便利，有效遏制公共權力的異化#65377;

第四，促進社會化的新聞媒介的發展#65377;新聞媒介在西方國家被視為“無冕之王”，“第四種權力”，也就是突出和珍視新聞媒介的獨立性及影響力#65377;新聞媒介就其本性來講，是屬于社會的，是現代市民社會的又一特殊成員#65377;對內，它是市民社會成員相互溝通的有效形式;對外，它是市民社會行使民主權利#65380;監督執政黨和政府#65380;維護自身利益的有力工具#65377;促進社會化的新聞媒介就是要通過新聞立法，提高新聞自律，從而保護公民的言論自由，是新聞媒介真正成為社會制約權力的強大力量#65377;

四#65380;結語

在現代社會中，權力不再集中于某一個點上，而是像福柯所說的權力場域一樣，它是流動的，是在關系中存在的#65377;因此，權力不僅僅只在國家中出現，它存在于社會各個可能的領域之中，與此相適應，權力的制約也不應該只限制于國家政治生活之中，而是應該滲透到權力的每一個“毛細血管”之中，只有這樣，權力制約才是有效的#65377;因此，“社會制約權力”模式的現實意義還在于它較之傳統的權力制約模式更容易跳出單純的宏觀層面，深入到微觀的權力制約層面中去，同時，它所能提供的自由選擇和獨立參與有助于權力制約博弈達到帕累托優勢均衡，從而取得最佳的權力制約效益#65377;

[參 考 文 獻]

〔1〕郭正懷.論權力制約問題〔J〕.益陽師專學報，2002，(2):22—24.

〔2〕郭道暉.論國家權力與社會權力——從人民與人大的法權關系談起〔J〕.法制與社會發展，1995，(2):18—25.

〔3〕〔4〕〔5〕汪進元，張艷.論社會制約權力——權力制約的再思考〔J〕.法商研究，2004，(4):84—90.

〔6〕 陳建勝.論托克維爾“以社會制約權力”思想〔J〕.海南大學學報:人文社會科學版，2004，(2):188—192.

〔7〕〔美〕羅伯特#8226;達爾.民主理論的前言〔M〕. 北京:三聯書店，1999:27—28，113.

〔8〕胡平仁.社會制約權力的理論基礎和現實途徑〔J〕.湘潭大學社會科學學報，1999(4):124—128.

〔責任編輯:李曉麗〕