“代表性文官體系”綜述

(南京大學公共管理學院， 南京 210093)

[摘 要]在對行政與民主的研究中，代表性文官體系是一個占有非常重要地位的理論#65377;此理論以“消極代表性”與“積極代表性”兩個概念為基礎，重點討論這兩個概念之間的對應關系，從中探討民主對行政機關的影響#65377;

[關鍵詞]代表性文官體系;消極代表性;積極代表性

[中圖分類號]C933 [文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2008)05-0087-02

隨著新舊公共行政范式的更替，完全獨立于政治而存在的公共行政已不再可能，如何在行政體系或者行政模式中體現應有的政治價值，逐漸成為學界所關注的焦點#65377;在越來越多的討論中，行政系統如何與民主政治發生有效的聯系引起了諸多學者的注意#65377;正是在此基礎上，產生了“代表性文官體系”這個概念#65377;本文就旨在對“代表性文官體系”做一個粗略的綜述，簡單的介紹一下這個在西方行政學界非常重要的理念#65377;

一#65380;討論“代表性文官體系”的意義

文官體系與民主政治之間的兼容性，即在民主政治下，既非民選又非政治性任命的常任文官建制與政府民治的原則何以并行不悖，是公共行政的核心問題#65377;

在理論上行政首長具有政治上的法定權威，文官體系應該是接受行政首長的指令，忠實的執行政策，但實際上，“政治與公共行政學者一致認為，文官體系在政策制定與執行過程中，擁有相當程度的自主性，此外，文官體系與政務領導的關系，也因為彼此的職業生涯不同#65380;視野不同#65380;黨派不同#65380;乃至于對政策的認知與評價不同，而存在有許多沖突的情況，使得常任文官與政務領導間，未必存在著同心協力的關系，反而有同床異夢的現象#65377;”^[1]也就是說，在文官體系中，民主政治的特點并非完全沒有表現#65377;

在諸多的學理探討中，“代表性文官體系理論”(the theory of representative bureaucracy)占有一席重要的地位，該理論以研究文官體系中的個人的兩方面不同屬性——“消極代表性”和“積極代表性”——的對應關系為研究對象，為上述問題提供了一個非常有價值的研究角度#65377;

有關該理論的省思探討與實證研究，在國外公共行政的文獻中可說是不勝枚舉#65377;反觀我國公共行政文獻，對此理論的討論與研究十分貧乏#65377;國內公共行政教科書對此理論連很簡短的介紹也很難找尋#65377;遍查國內公共行政的期刊，也很難檢索到探討“代表性文官體系”的論文#65377;可以說，我國的行政學研究在該領域幾乎是一片空白#65377;對這一國際行政學先進理論做一些簡單介紹，個人認為還是非常有意義的#65377;

二#65380;什么是代表性文官體系

西方學術界有關代表性文官體系的概念比較繁雜，臺灣世新大學余致力教授在總結了各方定義后有一個較為清楚的表述:“文官體系的人力組成結構(如政治#65380;經濟#65380;社會等特征)應該具備社會人口的組成特性，即具有消極代表性(passive representativeness)，如此才能充分地代表社會上各類人員的利益，反應出各類人員的偏好與意見，也就是具備積極代表性(active representativeness)#65377;”^[2]

這里需要詳細加以理解的是“積極代表性”和“消極代表性”這兩個概念，實際上，也可以說，正是這兩個概念構成了“代表性文官體系”，所以這里著重對這兩個概念做一解釋#65377;

消極代表性檢測了政府所有雇員的人口統計學成分的區域范圍，從而反映了他們所服務的顧客和從所有雇員中所選取出來的人的特點#65377;(社會地位#65380;教育程度#65380;收入#65380;年齡#65380;宗教信仰#65380;地區#65380;性格#65380;種族);積極代表性是“迫切要求”其利益和那些被認定為需要代表的人的要求的個體的期望相符合#65377;^[3]

較為淺顯的理解可以是這樣:消極代表性所體現的是一個文官所無法改變的，必須被動接受的，作為一個人所擁有的生理和社會屬性#65377;而且，這些屬性的存在，意味著他們天生會受到由他們的這些屬性所指的社會群體的壓力，期望他們在政策輸出上對他們所屬群體給于相應的利益傾斜#65377;而當這些文官的作為確實達到了他們所屬群體的預期，則表示他們體現出了積極代表性#65377;積極代表性是建立在文官主管作為的基礎之上，因此不具有強制性和被動接受#65377;所以，Mosher在談到積極代表性的時候，著重強調的是政策相合性(Policy congruence)，也就是政策輸出與文官的人的特點是否是相符合的#65377;

三#65380;“消極代表性”與“積極代表性”間的關系

許多公共行政學者常引用代表性文官體系理論來合理化文官集團的行政權力，文官集團相對民意機關或直接任命政務人員，在組成份子的結構上，如性別#65380;族群#65380;政黨屬性與社會階層等變量的分布情形，與一般民眾較為相似，因而文官集團在政策的制定與執行過程中有相當多的抉擇與裁量，可能是與民眾的偏好相仿，比民意代表與政務領導更具有代表性 #65377;

然而，消極代表性必然導向積極代表性嗎?事實上西方行政學界對此的爭議一直沒有間斷過#65377;

Kenneth J. Meier在他1993年的一篇論文中，通過對佛羅里達州十二個學區的實證研究，對美國拉丁裔教師和政府官員對于拉丁裔學生所表現出來的積極代表性進行考察，得出的結論是這一研究充分的證明積極代表性是存在的#65377;^[4]

同樣是在1993年，John J. Hindera的論文則討論了美國聯邦官僚機構中各區民政事務處中文官的行為#65377;著重考察了黑人，白人，拉丁裔聯邦公務員在執行聯邦平等就業機會政策時的表現，以檢驗這些文官的積極代表性#65377;文章最終的結論是積極代表性的確在聯邦均等就業機會委員會的政策輸出中得到了體現#65377;^[5]

反對者同樣存在#65377;

Chon-Kyun Kim在他的論文“Representation andPolicy Outputs”中，通過考察1979年至1999年間，美國總統財政預算中對女性和少數民族群體傾斜的項目所占的比例，檢驗在高級行政服務機構中女性#65380;非洲裔和西班牙裔的雇員的積極代表性#65377;其最終的結論是，消極代表性與積極代表性之間的聯系是“些微的”(slightly)#65377;也就是說，他并不完全否定這樣的聯系，但并不能達到代表性文官體系所被期望的程度#65377;^[6]

在代表性文官體系理論方面有著重要闡述的Mosher批判的態度則更為直接一些#65377;在他的著作《Democracy and the Public Service》的第一章中提到，“一個出生和成長于俄亥俄州的人，在華盛頓政府找到一份工作，并不意味著他必定會代表俄亥俄的利益;同樣，一個農民的兒子如果進入文官隊伍，也并不一定會代表農民的利益#65377;”^[7]他認為消極代表性并不是民主決策的保證，它只是帶給民主社會一些象征性的價值#65377;他甚至說，所謂的消極代表性，并不能說明什么，它唯一的價值就在于它存在著，也就從形式上體現了民主政治的存在#65377;

在談到消極代表性并不能導致積極代表性的時候，學者們也談到了影響這兩者聯系的一些因素#65377;

Chon-Kyun Kim談到，級別的高低會對積極代表性產生重要影響#65377;級別越高，就越不能體現積極代表性，而一些直接面對民眾的行政機構(street-level)，則能體現出較強的積極代表性，這也正是在代表性文官體系理論中非常著名的湯普森定律(Thompson's hypothesis)#65377;^[8]

Mosher則總結了一些更為常規的影響積極代表性的因素，主要包括以下幾個方面:在組織中工作的時間，與其社會背景的時間距離，組織中社會化過程的強度，職位的性質，崗位培訓的強度和內容#65377;^[9]

四#65380;相關研究存在的問題

1.國內學術界有相當大的研究空間#65377;其實在我國的公務員隊伍中也有著相當部分的女性#65380;少數民族，以及其他帶有明顯消極代表性的干部，對他們這一群體的研究是非常有價值#65377;

2.代表性文官體系與功績制的關系#65377;實際上討論積極代表性時是無法回避開功績制這個問題的#65377;一邊是自身無法擺脫的消極代表性，一邊是關系到個人職業生涯的功績制，這是所有文官都必然要面對的選擇#65377;功績制對文官的政策制定和輸出到底有多大的影響，怎么樣影響，都是值得再進一步進行討論和研究的#65377;

[參 考 文 獻]

〔1〕〔2〕余致力.臺灣行政學研究的新課題:政黨輪替對文官體系的沖擊與影響〔C〕.張金鑒教授百齡誕辰紀念會暨學術研討會，2002.

〔3〕Margo Bailey :“Representative Bureaucracy: Understanding Its Past to Address Its Future”，Public Administration Review，Mar/Apr 2004; 64， 2

〔4〕Kenneth J. Meier:“Latinos and Representative Bureaucracy: Testing the Thompson and Henderson Hypotheses.”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol. 3， No. 4: 393-414 (1993)

〔5〕John J. Hindera: “Representative Bureaucracy: Further Evidence of Active Representation in the EEOC District Offices.” ，Journal of Public Administration Research and Theory ，Vol. 3， No. 4: 415-429 (1993)

〔6〕〔8〕 Kim， Chon-Kyun :“Representation and policy outputs: examining the linkage between passive and active representation” ，Public Personnel Management，winter 2003:32，4

〔7〕〔9〕 Mosher， F. :《Democracy and the Public Service》 ，P13， New York: Oxford University Press，1968.

〔責任編輯:王 柏〕