農村醫療救助受益人群分析

(北京師范大學社會發展與公共政策研究所， 北京 100875)

[摘 要]我國農村實行醫療救助政策，旨在為農村貧困人口提供醫療服務現金救助#65377;其首要問題是確定受益人群#65377;而受益人群除了“資格”界定外，實際獲得醫療救助還需要滿足一些“條件”，對兩者結合研究才能更清楚的了解醫療救助實際受益對象#65377;由于政策各地有所不同，結合在四川省某縣調查情況，對調查縣農村醫療救助實際受益對象進行描述和在此基礎上提出改進該縣醫療救助的政策建議#65377;

[關鍵詞]農村;醫療救助;受益對象

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2008)05-0102-02

醫療救助是一項政府為幫助解決農村貧困群眾醫療服務難問題而開展的社會救助政策#65377;2002年10月，中共中央#65380;國務院下發了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，明確對農村五保戶和貧困農民家庭實施醫療救助#65377;根據黨中央#65380;國務院要求，2003年11月，民政部#65380;衛生部#65380;財政部聯合下發了《關于實施農村醫療救助的意見》，進一步明確了農村醫療救助的目標原則#65380;救助范圍#65380;救助形式和內容#65380;申請審批程序#65380;基金的籌集和管理等，并提出到2005年在全國基本建立起規范#65380;完善的農村醫療救助制度#65377;截至2007年6月底，全國所有的縣(市#65380;區)基本都建立實施了農村醫療救助制度#65377;

農村醫療救助以貧困人群為服務對象，首要問題就是如何確定受益人群并讓他們真正享受到醫療救助政策，提高貧困人口利用醫療服務的公平性#65377;

本文主要根據在四川省某縣民政局調研該縣農村醫療救助政策獲得信息，并結合相關文獻分析該縣農村醫療救助實際受益人群特征，進而發現該縣現行農村醫療救助政策在救助對象上存在的問題，并嘗試提出應對政策建議#65377;

一#65380;醫療救助對象受益“條件”對實際獲得救助起決定作用

醫療救助制度是多重條件限制的社會救助項目，與一般的社會救助往往將“貧困”作為接受幫助的條件不同，醫療救助是在救助對象具有“貧困”特征的基礎上又對其享受救助的條件有進一步的限定:他們必須是醫療服務的使用者#65377; “貧困”只是接受醫療救助的“資格”， 而使用醫療服務則是獲得實際幫助的“條件”#65377;對“條件”的設定不只關系到受助者實際獲得的救助是否充足或能夠得到多少幫助，而且直接影響到困難群體使用醫療服務的可及性，由此而對醫療救助制度是否能夠惠及貧困者產生影響#65377;^[1]

所以，醫療救助對象“資格”與“條件”結合分析才能確定醫療救助實際受益對象#65377;“資格”只是獲得救助的前提，而一些實際“條件”限制才是最終能否成為醫療救助實際受益對象的關鍵#65377;而“條件”的獲得，不僅與政策設計有關，還與政策執行有關#65377;所以本文將以調查縣為例，從政策設計和政策執行兩個環節分析該縣具有“資格”的醫療救助受益對象成為實際受益者的“條件”，從而更深入了解農村醫療救助政策目標實現程度及其公平性#65377;

二#65380;調查縣醫療救助實際受益對象需要“條件”分析

(一)被調查縣及其醫療救助政策基本情況

被調查縣是國家級貧困縣#65377;與全國其他地區一樣在農村醫療救助政策開始之前也有一些傳統社會救助#65377;主要包括政府針對災民中的受傷者和疾病者，五保對象等特定對象，利用民政救災救濟資金給予適當救助;同時世界銀行貸款項目中的也有部分醫療救助項目#65377;如秦巴貸款項目主要針對秦嶺——大巴山區的貧困群眾#65377;這些救助都只是一些臨時性的幫助，救助對象范圍較窄，救助水平較低#65377;

根據四川省民政廳的部署，被調查縣民政局于2004年8月至2005年4月由民政局牽頭，聯合財政局#65380;衛生局先后出臺了該縣農村醫療救助實施細則#65377;但由于資金到位等問題，直到2005年10月才實際開展醫療救助工作，審核確定第一批救助對象#65377;

(二)被調查縣醫療救助受益對象“條件”分析

1.實際救助對象“條件一”:墊付住院費用能力

被調查縣實施細則確定符合醫療救助對象資格的人群為以下四類:(1)農村患病的五保戶;(2)農村患大病的低保對象;(3)農村患大病的特困戶;(4)患大病的重點優撫對象;以上所說的大病是指救助對象患病住院在醫療機構發生的醫療費用在5000元以上的#65377;①

同時從救助對象資格界定的申請審批程序相關規定來看，被調查業救助金支付方式采取醫后報銷方式，即救助對象在看病時先行墊付全部醫療費用，治療結束后，再申請救助，并由相關部門確定救助金額后予以報銷#65377;

實際上這樣的政策設計規定就已經暗含獲得救助的對象需要滿足條件:能夠自己首先墊付醫療費用住院，并且住院費用超過5000元，然后才能通過申請獲得醫療救助#65377;

2. 實際救助對象“條件二”:獲取政策信息

符合“資格”的救助對象，首先需要知曉政策#65377;正如有研究指出的那樣“特困人群對醫療救助的知曉度也是影響醫療救助利用的重要因素”^[2]，因為只有知道了該政策并提出申請才能獲得救助#65377;

那么群眾對政策的知曉度如何呢?由于擔心基金不夠用，被調查縣醫療救助政策不敢大肆宣傳，僅在內部工作專題會議中對鄉鎮#65380;村干部作了政策介紹，對公眾僅在當地電視屏幕下方通知公告宣傳了2-3個晚#65377;由于政策宣傳有限，群眾知曉度低#65377;

調研中發現提出救助申請者主要是通過以下途徑獲取醫療救助政策信息:

(1)在看病住院期間，或與其他人閑聊中，了解到相關信息#65377;(2)在新型合作醫療管理中心報銷醫療費用時，工作人員告知其還可以申請醫療救助#65377;(3)老百姓已有“有困難，找民政”思想使其困難時找到民政部門，才由相關工作人員指導辦理手續，申請醫療救助#65377;(4)隨著醫療救助工作開展，消息口口傳播，越來越多的農民了解該政策#65377;

可見農民對醫療救助政策信息掌握具有一定不對稱性和隨機性#65377;前兩個信息獲取途徑都只是那些已經住院的人群#65377;而后兩個途徑則隨意性很強，同時還受資格對象自身思想意識及相關信息的影響，如部分人認為申請民政救濟是不光彩的事而不愿申請，還有一部分可能認為獲得救助者是有特殊的社會關系或其他自身不具備的條件#65377;

3. 實際救助對象“條件三”:獲得政治關注

滿足以上兩個條件的申請者在醫療救助金有限的情況下不一定能獲得醫療救助，而如果獲得了政治關注則很可能獲得醫療救助#65377;被調查縣實際執行中政策設計規定之外還有部分擴展對象，充分表現出獲得政治關注這一條件的重要性#65377;擴展對象主要包括:(1)對于一些因上訪等原因得到上級領導批示予以救助的對象，就必須予以一定救助#65377;這樣就不可能因醫療費用低于5000元就不予救助#65377;(2)流浪精神病患者#65377;由于被調查縣是旅游城市，經常有領導前往，流浪精神病人會影響上級領導對當地政府工作的評價#65377;所以經政府多方協調考慮，將其納入醫療救助政策救助對象#65377;

實際擴展對象中，上訪者是典型對象，他們在擴展對象中占了很大比例#65377;如2005年10月審批發放醫療救助金，救助共95人次，救濟金134050元;其中40人次是由市領導批示，民政局墊支救助金，共計31150元#65377;而其中一位獲得事后醫療救助金1500元，同時還經其上訪得到市領導批示后，由民政事前救助四次，先后獲得醫療救助金1000元#65380;500元#65380;800元和5000元#65377;②更會積極爭取自己權利并知道向政府求助的上訪者更多地利用了醫療救助資源#65377;該縣流浪精神病患者補充納入救助范圍，更是縣政府因政治關注而關照該人群的具體表現#65377;

三#65380;結論和政策建議

被調查縣農村醫療救助受益對象“條件”分析顯示，該縣農村醫療救助政策缺乏宣傳#65380;事后報銷制及制度化程度低決定了醫療救助對象獲得救助需要滿足種種條件，實際受益人群偏向經濟資源上更豐富(能墊付住院醫療費用)或是社會資源更廣闊(有更多途徑獲取信息或得到政府關注)的人群#65377;

對此，本文提出以下改進醫療救助政策建議:

首先，加大政策宣傳力度#65377;被調查縣不敢宣傳，主要是因為當地政府認為宣傳可能造成太多人申請而給救助基金帶來壓力#65377;但只要嚴把申請救助對象審核關，宣傳導致的申請者增加就不是問題#65377;因為盡管申請者可能增加，但批準救助的還只是那些符合救助資格和條件的申請者#65377;宣傳只是提高農民對政策的知曉度，從而減少具有“資格”的救助對象因獲取信息資源渠道的限制(社會資源較少)而得不到救助的情況#65377;

其次，逐步探索制度化救助方式#65377;目前政策規定已具備救助資格也需要提出申請，并采用事后救助方式或大病救助模式#65377;對此很多研究已經指出在救助對象的資格界定方面，要求貧困戶在看病或發生醫療費用后再申請救助的條件設置，容易使符合救助資格的貧困戶難以獲得實際的救助#65377;^[3]即醫療救助實際受益對象可能更多的是經濟資源相對豐富的對象#65377;所以需要探索綜合救助模式，^[4]當地民政部門首先確定醫療救助的受益人和給付結構，受益人在接受醫療服務時只需支付自付部分#65377;

同時政策實際執行中的擴展對象，說明政策制度化程度不夠#65377;長期來看，這種靈活度與隨意性對確定救助對象的公平性可能會有影響#65377;因為到底擴展哪些對象往往就由鄉鎮民政干部推薦和相關政府部門工作人員決定，這樣的程序可能會使那些擁有更多社會資源的對象更多的利用醫療救助資金#65377;只有建立起合理的制度化的綜合救助模式才能使救助對象確定與救助對象落實都更為公平#65377;

[參 考 文 獻]

〔1〕徐月賓.中國農村醫療救助資金安全運行及民主監管方式研究報告〔R〕.衛生部國外貸款辦公室農村衛生政策應用研究課題，2006，8.

〔2〕張濱.確定農村特困人口醫療救助受益人群的方法研究〔R〕.中國政府/世界銀行/英國國際發展部中國基本衛生服務項目，農村衛生政策應用研究課題之二農村特困醫療救助，2006，3.

〔3〕宋新明.中國農村醫療救助內容與方式研究報告〔R〕.衛生部國外貸款辦公室農村衛生政策應用研究課題，2006，8.

〔4〕顧昕.城市醫療救助體系建設的戰略選擇——從救濟型向發展型模式過渡〔J〕.學習與實踐，2006，(8).

〔責任編輯:佳 中〕