論鄧小平的精簡機構思想

摘要：精兵簡政是鄧小平的一貫思想。特別是改革開放以來，他不僅提出了“精簡機構是一場革命”的著名論斷，把精簡機構的重大意義上升到前所未有的高度，而且系統地提出了精簡機構的步驟和方法，為我們切實做好精簡機構工作指明了方向。

關鍵詞：鄧小平 精簡機構 體制改革 方法

一、精兵簡政是鄧小平的一貫思想

早在抗日戰爭時期，鄧小平就因對黨中央提出的精兵簡政“這項工作抓得很緊，做出了精兵簡政的模范例子”，受到毛澤東的稱贊。中華人民共和國成立后，他更是十分重視組織機構建設和機構精簡問題。1954年1月，他在全國財政廳局長會議上提出的今后財政工作的六條方針中，其中一條就是“精簡行政人員，嚴格控制人員編制”。并強調：“如果不控制，是很危險的”。1956年，他在黨的八大所作的《關于修改黨的章程的報告》中，針對不少領導同志喜歡在自己的工作崗位上建立龐大的機關，由于機構臃腫，層次重疊，不能使群眾的意見和要求正確地及時地反映上來，也不能把自己的決議和指示正確地迅速地貫徹下去，在自己和群眾之間，設置了許多人為的障礙，使工作受到許多損失的官僚主義現象，進一步指出：“應該縮小領導機關，減少領導機關的層次，盡可能地把多余的工作人員騰出來派到下層去，使留在領導機關的工作人員必須親自處理實際工作，防止領導機關官僚化的危險”。

1978年12月黨的十一屆三中全會的召開，標志著中國開始進入了以改革開放為主要特征的新的歷史時期。為了適應撥亂反正和經濟社會發展的迫切需要，黨和國家不僅恢復了十年動亂中被取消的原有管理機構，而且增設了一些新的機構。

對于機構和人員膨脹及其所帶來的負面影響，鄧小平具有極其清醒的認識。1979年11月，他在中央黨政軍機關副部長以上干部會上振聾發聵地指出：“現在廟也太多了，我們最近考慮，國務院的部委分得那樣多好不好?部委下面有沒有必要設那么多司局?軍隊是不是需要搞那么多兵種?可不可以適當改革一下?我認為，把我們地方的領導機關和軍隊的指揮機關搞得這樣龐大、這樣臃腫是不行啊!現在到處都可以看到，我們的官僚主義、官僚機構、官僚制度的害處極大。現在的廟很多，每個廟里的菩薩也很多，老同志蓋住了，年輕人上不來。”1982年1月，他在中共中央政治局討論中央機構精簡問題會議上專門作了題為《精簡機構是一場革命》的重要講話，把精簡機構的意義提升到了前所未有的高度。1986年6月和9月，鄧小平先后指出，我們要精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調動起來。直到1989年，鄧小平仍然強調，“消除機構臃腫”，這是第三代中央領導集體的“當務之急”，也是一件“使人民滿意的事情”。

二、精簡機構是一場革命

鄧小平關于“精簡機構是一場革命”的著名論斷，不僅強調了精簡機構的必要性和緊迫性，而且指明了精簡機構的性質、地位和作用，為我們深刻認識精簡機構的重大意義，做好機構精簡工作奠定了堅實的思想理論基礎。

(一)精簡機構事關黨和國家的生死存亡

早在十一屆三中全會前夕，鄧小平就曾指出：“現在，我們的經濟管理工作，機構臃腫，層次重疊，手續繁雜，效率極低。政治的空談往往淹沒一切。……如果現在再不實行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送。”1982年初，他又進一步指出：“精簡這個事情可大啊!如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續目前這樣機構臃腫重疊，職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的，包括我們自己和我們下面的干部。這確是難以為繼的狀態，確實到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我們黨也不能容忍。……這場革命不搞，讓老人、病人擋住比較年輕、有干勁、有能力的人的路，不只是四個現代化沒有希望，甚至于要涉及到亡黨亡國的問題，可能要亡黨亡國。如果不進行這場革命，不論黨和政府的整個方針、政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機構這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針、政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績，我們怎么能得到人民的諒解，我們自己又怎樣能安心?”日益嚴重的機構和人員臃腫重疊問題，不僅在經濟上使我國的“吃飯財政”不堪重負，而且以其造成的職責不清、政出多門、辦事拖拉、效率低下和官僚主義，損害黨和政府形象，損害黨群、干群關系，嚴重妨礙廣大基層組織和人民群眾建設社會主義現代化事業的積極性、主動性和創造性。只有精簡機構，裁減冗員，才能使干部隊伍實現革命化、年輕化、知識化、專業化，使我們的黨政機構充滿生機和活力，提高工作效率，使黨的方針政策充分貫徹，加快建設社會主義現代化，從而使我們的黨和政府得到人民群眾的信任和支持。因此，精簡機構是關系到黨和國家生死存亡的事情，是一場革命。

(二)精簡機構是對體制的革命

鄧小平指出，精簡機構這場革命，“不是對人的革命，而是對體制的革命”。而“體制問題，實際上同‘消腫’是一個問題的兩方面。要‘消腫’，不改革體制不行。現在我們的體制有很多問題。……大家對公文旅行、解決問題慢，意見很多，這些也都和體制問題有關”。這就是說，精簡機構這場革命不是單純的機構和人員數量上的精簡，而是要革舊體制的命，目的是要克服舊體制嚴重阻礙生產力發展的種種弊端，是社會主義制度的自我完善和發展。所以，精簡機構與改革體制緊密聯系，與權力結構的調整互為表里，相輔相成。作為政治體制改革的重要內容，精簡機構就是要消除機構臃腫、人浮于事、官僚主義，提高工作效率，克服官僚主義。特別是隨著經濟體制改革的發展，不可避免地會遇到種種障礙。由此可見，精簡機構既是政治體制改革的重要內容和步驟，又是經濟體制改革的重要內容和步驟，是政治體制改革和經濟體制改革的結合點，它具有同時推動政治體制改革和經濟體制改革的雙重作用。是全面、系統、深刻的體制性的革命。

(三)精簡機構是一場權利利益關系的大調整

盡管精簡機構這場革命的對象不是人，而是要革除阻礙生產力發展的舊體制的弊端，改變原有的僵化體制，提高機構的活力和效率，使生產力得到解放和發展，但作為我國改革的有機組成部分，“生產關系和上層建筑的改革，不會是一帆風順的，它涉及的面很廣，涉及一大批人的切身利益，一定會出現各種各樣的復雜情況和問題，一定會遇到重重障礙”。在精簡機構過程中，隨著機構的裁并，人員的去留，必然會引起人們地位、待遇等利益的變動，引起社會各階層人們利益關系的調整，改變人們的傳統意識甚至生活習慣。并且，精簡機構“是涉及幾百萬大、中、小干部的問題。如果企業、事業單位整頓起來，涉及的人就更多了。單單機關就涉及大約四五百萬人的問題。所以，這個問題很大”由此可見，精簡機構在權利利益調整的深度和廣度上，完全可以稱為“一場革命”。

三、精簡機構必須要有切實可行的步驟和方法

(一)抓住時機。充分利用有利條件

鄧小平認為，精簡機構必須把握有利時機，適時進行。他說，精簡機構這件事情必須解決，而且早就應該解決。但是，又不可能搞得過早，因為早了沒有條件或條件不成熟，不僅精簡難以取得實效，而且會造成大量人力、財力和物力的無謂浪費。精簡機構如果搞得太晚，不僅會坐失良機，喪失有利條件，而且會使問題的本身更為嚴重，牽扯的問題和人員更多，精簡的難度也就越大，甚至會造成積重難返的不良局面。

(二)通過試點，總結經驗，逐步推進

鄧小平認為，精簡機構雖然刻不容緩，但決不可草率行事，必須認真調查研究，并以科學理論為指導，總結過去的經驗，比較借鑒國外經驗，集思廣益，提出具有針對性、全面性和可行性的方案和措施。特別是，必須通過試點，以取得經驗。早在1978年，他就指出：“在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗。試驗中間會出現各種矛盾，我們要及時發現和克服這些矛盾。這樣我們才能進步得比較快。”鄧小平還反復強調，機構改革同整個改革一樣，沒有現成的模式，必須不斷總結經驗，從實踐中總結規律性的東西，必須根據社會主義國家自己的實踐、自己的情況來確定改革的內容和步驟，指導改革的進一步深化。他說：“總的方向、原則有了，具體章法還要在試驗中一步步立起來。我們要抓住當前的有利時機，堅定不移，大膽探索，同時注意及時發現問題和解決問題，力爭在不太長的時間內把改革搞好。”我們的開放、改革是很不容易的事情，膽子要大，要堅決。“但在具體事情上要小心，要及時總結經驗。我們每走一步都要總結經驗，哪些事進度要快一點，哪些要慢一點，哪些還要收一收，沒有這條是不行的，不能蠻干。”

(三)自上而下，有領導有計劃地全面鋪開

精簡機構同整個政治體制改革一樣，是社會主義政治制度的自我完善和發展，是為了充分發揮社會主義政治制度的優越性，它必須在中國共產黨的領導下有計劃、有步驟、有秩序地進行。這就是說，精簡機構應當按照自上而下的順序進行。此后，機構改革實踐中出現的“下動上不動，越改越被動”的現象，證明了鄧小平的先見之明。因此，黨的十三大強調必須下決心對政府工作機構自上而下地進行改革；黨的十四大再次強調：“機構改革、精兵簡政是一項艱巨任務，必須統籌規劃，精心組織，上下結合，分步實施。”

(四)謹慎從事，妥善解決精簡人員的調整和出路問題

精簡人員的調整和出路，是歷次精簡機構中直接面臨的難點問題。能否妥善地解決好這個問題，關系到精簡機構的成敗。鄧小平對此十分重視，強調必須謹慎從事，統籌規劃，廣開渠道，妥善解決好精簡人員的調整和安排問題。首先，建立離退休制度。不建立離退休制度，機構臃腫、人浮于事和青年人上不來的問題，都無法解決。因此，“要有步驟地和穩妥地實行干部離休、退休的制度，廢除實際上存在的干部領導職務的終身制。退休、離休的干部，在政治待遇、生活待遇等方面，都要逐個做出妥善安排”。其次，組織各種培訓，減少機關冗員，提高干部素質，進而解決整個干部隊伍結構不合理的問題。“目前重要的問題并不是干部太多，而是不對路，懂得各行各業的專業的人太少。辦法就是學。一個是辦學校、辦訓練班進行教學，一個是自學。要下苦功夫學。在哪一行的，不管年齡多大，必須力求使自己學會本行。學不會的或者不愿學的，只能調整，沒有別的辦法，你耽誤事業嘛。”再次，充實基層和企業，充分發揮精簡人員在基層管理和經濟建設中的積極作用。對于精簡人員，要“開辟新的就業領域”，選擇適合他們自己的舞臺。重點是面向企業、加強企業。“這些人在中央機關工作多年，多數都有一定知識，到基層競選廠長、經理，顯示自己的本領去嘛!”最后，解決好“進”的問題。增強黨和國家機構活力的關鍵在于“進”。精簡機構不但要解決“出”的問題，而且特別要注意解決“進”的問題。“精簡是革命，選賢任能也是革命。出要解決好，更重要的是解決進。”“進和出，進擺在第一位。選人要選好，要選賢任能。選賢任能這個話就有德才資的問題。賢就是德，能無非是專業化、知識化，有實際經驗，身體能夠頂得住。”“進，最關鍵的問題是選比較年輕的。”從而，“出”“進”結合，有機統一，優化干部隊伍結構，增強黨和國家的活力，提高工作效率。

(五)精簡機構要與權力下放和政府職能轉變相配套

機構問題與權力和職能問題密不可分。權力和職能是機構的依據，機構是權力和職能的載體，權力結構調整和職能轉變必然要求機構的相應改革。如果離開權力調整和職能轉變，只對機構和人員作單純的量的增減，必然會陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。鄧小平在深刻認識權力結構調整和職能轉變與精簡機構間內在聯系的基礎上，尖銳地指出，由于我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制，盡管過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題，結果使我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事。這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。所以，“精簡機構，這和權力下放有關”。精簡機構必須與權力下放和政府職能轉變相配套，才能按職能定編制，真正實現機構精簡和提高效率的目的。首先，黨政分開，建立各級政府自上而下的強有力的工作系統。“各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔”，黨委不設經濟管理部門而交由政府去管，解決黨政不分甚至以黨代政，黨委與政府職能混淆、機構重疊的問題。這樣，既可使黨能集中力量管黨、管好國家的基本路線和大政方針，又可使整個政府系統真正發揮自己的職能，能夠上下貫通、管好政府職權范圍的工作。其次，政企分開，轉變政府職能。按照政企分開的原則，明確政府部門的管理職能，把政府部門直接管理企業的職能轉移出去，把決策、咨詢、調節、監督和控制職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主轉為間接管理為主，切實擴大事業單位、廠礦企業和社會中介組織的自主權，使它們能夠千方百計地發揮主動創造精神。鄧小平的這些重要思想抓住了以往精簡機構難以取得實效、長效的癥結，為我們扎實開展機構精簡，真正達到精簡目的指明了方向。

(六)精簡機構要與加強行政組織立法相配套

法律的特點在其規范性和穩定性。機構精簡的成果只有以法律的形式肯定下來，才能得到鞏固。鄧小平十分重視行政組織立法工作，認為過去我們的精簡之所以難以真正奏效，一個重要原因就在于在機構設置上缺乏行政組織立法保障，沒有形成對機構的約束機制。他深刻指出，我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮。還有，干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下。“這些情況，必然造成機構臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展。”因此，必須加強行政組織立法，用法律的形式來調整和改革各級各類機構以及機構內部各單位、各層次的職責權限關系。“國家和企業、企業和企業、企業和個人等等之間的關系，也要用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決。”鄧小平在談到軍隊整頓時指出：“這一次編制要嚴格搞，要切實遵守編制。可以說編制就是法律。”在談到黨和國家機構精簡時，他強調：“這一次我們緊了之后，硬著頭皮不放寬。比如規定定額，副部長是幾個人，以后人員可以動，但是名額不能動。”他還進一步指出，要加強編制立法和人事立法。“制度化以后，編制就不會臃腫，該用一個人就是一個人，該用幾個人就是幾個人”；“對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例”；“要建立很多規章制度。比如講責任制，什么責任，歸哪個部，歸哪個人承擔，都要明確”，并要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查，以保證責權落到實處，保證機構高效運轉。從而，將法制引入行政機構的運作過程，使權力的運行有法可依，使機構精簡的成果以法律的形式肯定和鞏固下來，以克服機構變動的隨意性、無序性。