淺析建立司法救助金制度的必要性及其措施

當(dāng)前，隨著我國依法治國方略的確定，法律體系的不斷健全完善，法治化進程的加快普法依法治理工作的深入推進，大量人民內(nèi)部矛盾不斷涌入司法渠道，通過司法途徑尋求解決其訴求，由于各種各樣的原因，導(dǎo)致涉法涉訴信訪工作面臨日益嚴(yán)峻的形勢。為此，為有效建立涉法涉訴信訪工作長效處理機制，及時妥善處理好涉法涉訴信訪問題，積極為黨委、政府排憂解難，本文試就如何建立司法救助金制度從理論上進行初步探討。

一、司法救助金制度的含義

由于我國各級各部門的共同努力，我國目前基本建立了符合中國國情的司法救助制度，如法律援助制度、國家賠償制度、訴訟費減、免、緩交制度等。它作為黨委、政府關(guān)注民生，維護社會公平正義，實現(xiàn)司法公正，保障公民基本權(quán)利的一項重要內(nèi)容，在社會建設(shè)和管理中具有十分重要的地位。

從我國實踐中的司法救助情況看，其范圍主要包括廣義和狹義兩個方面：從廣義上講，司法救助制度主要包括人民法院的訴訟費減收、免收、緩交制度，政府的法律援助制度，國家針對國家行政機關(guān)的違法行政行為實行的國家賠償制度，政府民政部門根據(jù)涉法涉訴信訪案件當(dāng)事人的生產(chǎn)生活困難情況實行的民政救濟制度，以及當(dāng)事人因其人身、財產(chǎn)權(quán)利遭受不法侵害而通過正常法律渠道或其他正常渠道無法得到補償而轉(zhuǎn)由國家對其進行經(jīng)濟補助的一種社會保障制度。鑒于對當(dāng)事人的其他救濟渠道已有其相應(yīng)規(guī)定，因此筆者這里所要講的司法救助金制度是狹義的司法救助制度，即當(dāng)事人因其人身、財產(chǎn)權(quán)利遭受不法侵害后通過正常法律途徑或其他正當(dāng)渠道無法得到補償而轉(zhuǎn)由國家對其進行經(jīng)濟補助的一種社會保障制度。其特點主要表現(xiàn)在：一是當(dāng)事人的合法權(quán)益受到非法侵害；二是當(dāng)事人的合法權(quán)益受到非法侵害后，通過正常法律渠道或其他正當(dāng)渠道無法得到及時補償；三是當(dāng)事人主觀上愿意接受司法救助金的補助；四是接受救助對象必須是已進入司法程序的案件當(dāng)事人或其近親屬。

二、建立司法救助金制度的重要性及緊迫性

一是貫徹落實科學(xué)發(fā)現(xiàn)和黨的十七大精神的直接體現(xiàn)

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央從社會主義初級階段基本國情出發(fā)，繼承和發(fā)展了黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于發(fā)展的重要思想，科學(xué)分析了我國新的歷史起點上發(fā)展的階段性特征，為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的新要求，提出了以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十七大繼續(xù)把科學(xué)發(fā)展觀定位為是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想，并在談到以人為本思想時指出“全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家的一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權(quán)益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”。因此，建立司法救助金制度，正是為了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和黨的十七大精神，體現(xiàn)以人為本的根本要求。

二是社會主義法治理念的內(nèi)在要求

社會主義法治理念是關(guān)于社會主義法治的理想、信念和觀念的總和，是社會主義法治的內(nèi)在要求、精神實質(zhì)和基本原則的概括和反映，是社會主義法治的精髓和靈魂，是立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等法治領(lǐng)域的基本指導(dǎo)思想，其深刻內(nèi)涵主要體現(xiàn)在依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個方面，其中執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)要求，公平正義是社會主義法治的價值追求，因此，建立行之有效的司法救助金制度，就是按照社會主義法治理念的要求，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣在人民的根本利益，作為政法工作的根本出發(fā)點和落腳點，在各項政法工作中切實做到以人為本，執(zhí)法公正，一心為民。

三是關(guān)注民生和建立社會保障體系的重要內(nèi)容

民生問題，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，事關(guān)廣大人民群眾與黨委、政府的血肉聯(lián)系，事關(guān)我國社會的安定團結(jié)和中華民族偉大復(fù)興的實現(xiàn)。因此，進一步關(guān)注民生，積極建立惠及廣大人民群眾的社會保障體系和社會福利制度，在我國政治、經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)各方面全面發(fā)展的情況下已成為各級黨委、政府一項刻不容緩的重大政治任務(wù)，為此，黨的十七大報告作出了“社會保障是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”的戰(zhàn)略部署，并進一步提出要“健全社會救助體系”。因此，建立司法救助金制度是與黨中央關(guān)于關(guān)注民生，建立健全完善社會保障體系的精神相一致的，同時從其內(nèi)容上講它也是社會保障體系的重要組成部分。

四是推進依法治國，維護社會公平正義的必然要求

黨的十五大提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，黨的十六大將其進一步深化為黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的方略，黨的十七大再次提出“依法治國是社會主義民主政治的基本要求，要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。因此，依法治國已經(jīng)成為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家、管理社會、維護社會公共秩序的治國方略，憲法和法律也成為全社會必須共同遵守的社會行為準(zhǔn)則。維護憲法和法律權(quán)威，確保社會主義法制的統(tǒng)一，依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，已經(jīng)刻不容緩地成為擺在各級國家機關(guān)和廣大人民群眾面前的一項政治任務(wù)。在司法實踐中，由于存在一些應(yīng)當(dāng)通過法律途徑解決而無法通過法律途徑解決的問題，即“法度之外，情理之中”的問題，從而造成案件當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到有效保護的情形存在，如民商事案件中法院判決后因當(dāng)事人無可供執(zhí)行財產(chǎn)導(dǎo)致人民法院無法執(zhí)行的問題，刑事案件中因無破案線索公安機關(guān)無法偵破導(dǎo)致當(dāng)事人刑事附帶民事部分無法及時得到補償問題等，這一方面有悖于法律的公平原則，另一方面也在一定程度上損害了黨委、政府的威信，影響到司法的公正性和憲法、法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，如能有效建立司法救助金制度，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益受到損害后能及時得到黨委、政府的有效救助，必然會對維護憲法和法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，維護司法的公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，推進依法治國方略具有積極的促進作用。

五是建立涉法涉訴信訪工作處理機制，規(guī)范正常信訪工作秩序的客觀需要

由于我國依法治國方略的確立，社會主義法律體系的健全和完善，使我國依法管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和社會公共事務(wù)的行為做到了有法可依，同時也由于普法依法治理工作的普遍推進，廣大人民群眾法治觀念的不斷樹立，法律素養(yǎng)不斷增強，依法維權(quán)能力不斷提高，大量人民內(nèi)部矛盾涌人司法渠道進行維權(quán)，同時也由于存在一部分當(dāng)事人法律素質(zhì)不高，依法維權(quán)能力不強，容易受某些社會不良觀念影響以及政法隊伍自身存在各種各樣的問題等原因，導(dǎo)致當(dāng)前涉法涉訴信訪量居高不下，尤其大量“法度之外，情理之內(nèi)”的問題，由于部分當(dāng)事人對法律法規(guī)不理解和以道德標(biāo)準(zhǔn)來衡量法律規(guī)定，在經(jīng)政法部門多方努力但其要求仍得不到滿足的情況下，不斷采取纏訪、鬧訪、違法訪、赴省進京非正常訪以及過激訪等非正常方式反映其訴求，這一方面擾亂了正常的信訪工作秩序，另一方面也加劇了當(dāng)前涉法涉訴信訪工作嚴(yán)峻的形勢。由于涉法涉訴信訪問題的處理工作面對的是法律上嚴(yán)格的實體和程序上的規(guī)定，故雖經(jīng)各級黨委、政府的大量努力，但涉法涉訴信訪問題尤其大量的“法度之外，情理之內(nèi)”的問題仍無法得到及時有效解決。因此，認(rèn)真落實黨的十七大報告提出的“妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護權(quán)益機制”要求顯得尤為迫切。建立司法救助金制度，建立由黨委和政府主導(dǎo)的維護權(quán)益機制能一定程度上維護群眾正當(dāng)權(quán)益，增強群眾風(fēng)險承受能力，規(guī)范正常信訪工作秩序。建立涉法涉訴信訪工作處理機制，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，維護安定團結(jié)的大好局面。

六是各地對司法救助金制度的探索為司法救助金制度的建立提供了有益經(jīng)驗

司法救助金制度作為我國一項新興的社會救助制度，作為社會保障體系的重要組成部份，目前由于全國各地涉法涉訴信訪量不斷增：多，涉法涉訴信訪工作面臨日益嚴(yán)峻形勢，因此，為有效妥善處理好涉法涉訴信訪問題，各地各部門對如何建立涉法涉訴信訪工作機制，妥善處理涉法涉訴信訪問題均進行了積極的探索和嘗試，尤其對建立司法救助金制度進行了大量行之有效的探索，從理論上和實踐上進行了充分論證，如杭州市在市、縣兩級建立了司法救助金制度，截止2007年10月市、縣兩級黨委政法委已實施救助個案32起，累計救助金額102.83萬元，從而促使一批“法度之外，情理之內(nèi)”的陳年老案得以成功化解。從理論和實踐上進行分析，各地的成功經(jīng)驗和有益摸索必將對司法救助金制度的建立提供有益幫助。

三、建立司法救助金制度的具體要求

司法救助金制度作為一項事關(guān)廣大人民群眾切身利益的社會救助制度，應(yīng)當(dāng)本著實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾切身利益的要求，從嚴(yán)格掌握司法救助金工作原則，規(guī)范司法救助金工作程序，加強司法救助金監(jiān)管三個方面建立行之有效的司法救助金制度，根據(jù)各地工作經(jīng)驗及涉法涉訴信訪工作情況，結(jié)合各地財政狀況，參考杭州市等所采取的做法，加之筆者對該項工作的粗淺認(rèn)識，本人試從司法救助金的使用主體、對象和使用范圍，司法救助專項資金的使用原則，司法救助專項資金的使用程序及管理方式等幾個方面談點粗淺認(rèn)識。

(一)司法救助專項資金的使用主體、對象和使用范圍

司法救助專項資金的使用主體應(yīng)當(dāng)是與行使司法權(quán)有關(guān)的人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)和國家安全機關(guān)。

司法救助專項資金的使用對象應(yīng)當(dāng)是已進入司法程序的案件當(dāng)事人或其近親屬，其因合法權(quán)益受到非法侵害而依照有關(guān)法律法規(guī)或其他渠道又得不到及時補償，或因被政法機關(guān)采取強制措施期間由于生病、家庭困難等原因?qū)е缕浜戏?quán)益得不到保護的自然人。具體講包括以下幾個方面：

一是政法機關(guān)辦理的刑事案件中，因案件未破或犯罪嫌疑人、被告人缺乏經(jīng)濟賠償能力，致受害人或受其贍養(yǎng)、扶養(yǎng)的直系親屬遭受嚴(yán)重生活困難，其他社會救助措施又難以落實，確需救助的自然人。

二是政法機關(guān)辦理的執(zhí)行案件中，因一方當(dāng)事人未到案或缺乏履行能力，致另一方當(dāng)事人遭受嚴(yán)重生活困難，其他社會救助措施又難以落實，確需救助的自然人。

三是舉報人、證人、鑒定人因舉報、作證、鑒定受到打擊報復(fù)，造成嚴(yán)重生活困難，無法通過法律途徑獲得賠償，其他社會救助措施又難以落實，確需救助的自然人。

四是政法機關(guān)在執(zhí)法過程中有一定過錯或瑕疵，但當(dāng)事人根據(jù)當(dāng)前的法律、政策無法獲得國家賠償，其他社會救助措施又難以落實，確需救助的自然人。

五是涉法涉訴信訪案件當(dāng)事人反映的問題經(jīng)有關(guān)機關(guān)組織復(fù)查仍維持原處理決定，但其仍不服政法機關(guān)處理決定長期上訪，反映的問題有一定合理性，且出現(xiàn)嚴(yán)重的生活困難，其他社會救助措施又難以落實，確需救助且信訪人愿意接受救助并同意息訴罷訪的自然人。

六是其他確需救助的自然人。

(二)不應(yīng)適用司法救助專項資金救助的情形

根據(jù)當(dāng)前我國法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定及司法實踐中的具體情況，結(jié)合當(dāng)事人的承受能力和當(dāng)前各地政府的財政狀況，筆者認(rèn)為具有下列情形之一的當(dāng)事人不應(yīng)適用司法救助專項資金救助：

一是當(dāng)事人的合法權(quán)益受到非法侵害，依照《國家賠償法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請國家賠償或依照《國家賠償法》的規(guī)定已對其進行賠償?shù)摹?/p>

二是依照最高人民法院《人民法院訴訟收費辦法》、《關(guān)于對經(jīng)濟困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》以及國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請減、免、緩交訴訟費用的當(dāng)事人就其訴訟經(jīng)費申請救助的。

三是依照國務(wù)院《法律援助條例》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請?zhí)峁┓稍漠?dāng)事人就其訴訟經(jīng)費申請救助的。

四是尚未進入司法程序的案件當(dāng)事人。

五是國家機關(guān)、社會團體、法人和其他組織等非自然人當(dāng)事人。

六是涉法涉訴信訪案件中當(dāng)事人所反映問題經(jīng)有關(guān)部門復(fù)查仍維持原處理結(jié)論，當(dāng)事人愿意接受救助而又不愿息訴罷訪的案件當(dāng)事人。

七是戶籍所在地為非本轄區(qū)范圍內(nèi)的當(dāng)事人。

(三)司法救助專項資金的使用原則。

1、黨委、政府主導(dǎo)原則

司法救助金制度作為社會保障體系的重要組成部分和社會救助制度的重要內(nèi)容，其經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由財政納入年度經(jīng)費預(yù)算，并在地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下組織實施。

2、分級負(fù)責(zé)原則

司法救助金制度作為一種補助性質(zhì)的司法救濟渠道，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地財政狀況，按照分級負(fù)責(zé)的原則進行建立，以有利于減輕基層的經(jīng)費壓力。

3、專款專用原則

司法救助專項資金應(yīng)當(dāng)納入同級財政預(yù)算，并根據(jù)司法救助資金實際支出情況由同級財政及時進行補充。同時，司法救助專項資金應(yīng)當(dāng)根據(jù)確定的使用對象和范圍，嚴(yán)格審批程序，專款專用，并接受同級財政、審計部門的監(jiān)督。

4、有限救助原則

司法救助金額應(yīng)當(dāng)根據(jù)個案和當(dāng)事人的具體情況確定具體的補助標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)設(shè)定補助經(jīng)費上限，一般情況下當(dāng)事人損失在20000元以內(nèi)的應(yīng)全額補助，超過20000元以上的按當(dāng)事人損失金額的2／3比例予以補助。

5、一次性救助原則

根據(jù)個案和當(dāng)事人的具體情況，司法救助資金應(yīng)采用一次性救助的辦法，即對同一案件同一當(dāng)事人只進行一次補助，其他任何機關(guān)和部門都不再用司法救助資金對其進行重復(fù)補助。

6、對責(zé)任人進行追償原則

司法救助金制度作為國家對案件當(dāng)事人的一種社會救助制度，不能也不應(yīng)代替責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，因此，對當(dāng)事人用司法救助資金進行司法救助后，有關(guān)部門仍應(yīng)按規(guī)定追究責(zé)任人的民事責(zé)任，超過案件當(dāng)事人應(yīng)得部分應(yīng)當(dāng)返回司法救助資金專戶。

(四)司法救助專項資金的管理方式

司法救助專項資金作為國家對案件當(dāng)事人進行的一種補助性質(zhì)的專項資金，應(yīng)在財政、審計部門的監(jiān)督下，由同級黨委政法委或信訪部門統(tǒng)一管理使用。具體辦法是：由需用司法救助專項資金進行司法救助的案件當(dāng)事人持當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處或村(居)委會出具的困難證明并由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處黨委政法委簽署意見后向具體辦案的政法部門提出救助申請，具體辦案的政法部門結(jié)合當(dāng)事人的案情作出是否提供救助以及提出具體救助金額的意見后報同級黨委政法委或信訪部門進行審核和兌現(xiàn)補助。

對當(dāng)事人通過司法救助資金提供救助后經(jīng)查實案件當(dāng)事人在申請司法求助資金救助中具有弄虛作假，騙取司法救助資金行為的一律追回已發(fā)放的司法救助資金，并對參與弄虛作假的有關(guān)責(zé)任人按有關(guān)規(guī)定追究其責(zé)任。