稅收征管改革問題研究

稅收征管存在的問題

稅收征管是縣及縣以下稅務機關的主要工作職責，是稅收制度落實的根本途徑，規范的稅收征管是依法治稅的重要保證，是基層稅務機關工作的中心和落腳點，是按照國家法律、法規、規章，依照法定程序采取措施將稅收組織入庫的過程。稅制改革十余年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會經濟的不斷發展，“聚財為國，執法為民”理念的形成、實踐和運用，稅收征管工作無論從法治觀念、征管模式、信息水平、基礎工作、質量效率都發生了質的飛躍，但也存在不少的問題。歸納起來，主要有以下方面：

一、稅收征管法制化方面。一是立法層次低、立法缺位、立法滯后，削弱了稅收征管法律體系的權威性和實用性。在我國現行稅法體系中只有三個稅收法律，其余都是稅收暫行條例，缺乏嚴肅性和權威性。二是稅收征管非法定執法程序的不統一，導致執法效果不規范，權利、義務的落實有差異。

二、機構設置方面。一是分稅制后，機構分設人員劇增、機構設置不合理，使稅收成本加大；二是國、地稅缺乏相互協調和聯系機制，造成納稅人在辦理涉稅事項時，既要辦理國稅管理方面事務，同時也要辦理地稅管理的事務；國、地稅又沒有統一的征管信息系統，征管信息不能共享，形成各自為政，給納稅人帶來諸多不便和可乘之機。

三、稅收征管專業化方面。稅收管理精細化不夠，稅源控管仍是薄弱環節。主要問題是稅收管理職責界定不清晰。稅企之間聯系松散，缺乏有效的管理協調和監督機制，效率低下?！凹姓魇铡弊哌M誤區，稅收成本增加，稅源監控弱化?；橹厝饔梦茨艹浞职l揮，稅收管理質量評估不科學?；楣ぷ髯⒅夭檠a收入實績，選案的針對性和準確性較低，避難就易，避深就淺。

四、稅務部門內部管理方面。內部機構層次過多，信息傳導不暢，造成信息滯后、失真；機構重疊，職能交叉，工作環節過多，導致責任難分、效率低下；執法監督、考核受到信息化程度的制約，效果不盡理想。

五、稅收征管信息化方面。對稅收征管信息化的目標認識不到位，使用層次低，技術管理欠統一、規范。存在“五多五低”的狀況，即應用系統多，一體化程度低；數據信息多，集中共享程度低；業務口徑多，采集的數據質量低；日常業務應用多，綜合利用程度低；裝備數量多，系統安全性能低。

六、稅務人員素質方面。部分稅務執法人員素質偏低，稅收法制化程度還不高，責任心不強。特別是具有專業知識的復合型人才奇缺，必須加快稅務干部綜合素質的提高，才能適應現代征管工作的需要。

七、稅收征管服務化方面。稅務機關的稅務管理服務理念與社會需求不相適應。在實際工作中，不少稅務人員還是以管理者自居，忽視了納稅人和稅務人員在征管法中具有同等的法律地位，淡化自己的責任、義務和納稅人的權利及利益，既影響稅務機關的形象，又違背了征管法。服務意識滯后勢必會影響征納雙方關系，降低征管效率，不利于建立和諧、文明高效的征管新體系。

稅收征管改革方向的思考

一、整合國地稅資源、發揮潛在作用

一是利用“金稅三期”工程，統一國地、稅征管軟件。國、地稅系統在業務工作層面有著密切的聯系，客觀上要求兩個稅務系統共同建立一個統一的征收管理軟件，實行計算機聯網運行，稅收數據信息資料共享，使辦理稅務登記、核定稅款、納稅申報等在兩個稅務系統均可實現。因此，利用“金稅三期”工程，統一開發適合國、地稅征收管理的軟件，是“金稅三期”應考慮的一個重要問題。

二是利用國、地稅資源，實現國、地稅統一辦證。從目前征管范圍的規定看，新開辦的企業納稅人，基本上都要在國、地稅辦理稅務登記。因此，建立國、地稅聯合辦證的計算機信息管理平臺，是可行和必要的。

三是實現國、地稅核心業務系統的信息共享與聯網運行。從目前國、地稅使用的稅收征管軟件看，要實現聯網實時統一納稅申報還不可能，只有等到“金稅三期”工程實施后，通過建立一個國、地稅聯網運行的納稅申報系統和信息共享平臺才能成為現實。但在過渡期，可通過現有的技術能力，建立國、地稅聯網數據的比對和稅收信息的共享平臺，實現國、地稅核心業務系統的信息共享。

四是建立國、地稅聯合核定個體雙定戶征收管理系統，實現國地稅對共管個體雙定戶的共同核定定稅。這項工作只要縣級國、地稅達成共識，就可迅速實現。

二、建立科學、高效、法制化的稅收管理體系

按照稅收征管改革“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管模式的總體要求，在縣級稅務機構建立以征收、管理、稽查、救濟和監督為內容的稅收管理體系。

(一)創新服務手段，優化業務流程，實行“一窗式”辦稅服務。提高社會滿意度

1、整合辦稅服務窗口，實行“一窗式”辦稅服務。依托稅收信息化，對辦稅服務中心職能進行重新界定和崗責調整，把納稅人需要到稅務機關辦理的所有涉稅事項，包括稅務登記、延期申報、緩繳稅款、稅收證明開具、稅務資格認定，發票管理、減免稅申請受理、政策咨詢和征管檔案管理等以前由管理分局承擔的職責剝離出來，歸并到辦稅服務中心，實行一窗受理。受理窗口整合為綜合業務、發票管理兩個崗位，變多崗、多環節、多人做一件事為一崗、一環節、一人做多件事，形成前臺對外、后臺對內、相互支持、協調配合的運行機制，使稅收管理流程更加科學：規范。

2、以信息化為依托，實行多元化納稅申報。利用計算機網絡，開辟多元化申報方式，進一步提高辦稅效率。一是個體雙定戶可委托銀行扣繳稅款。通過委托銀行代扣稅款和納稅人自助方式繳稅，既方便納稅人辦稅，也能極大地提高稅務機關的征管效率。二是向企業納稅人推行網絡申報和語音申報。實現申報時間和申報地點的延伸，達到納稅申報的無“紙”和無“址”。三是利用“金稅三期”工程實現國、地稅聯網納稅申報。減輕納稅人在辦理申報上的多頭跑，實現納稅申報和繳款的同城“通報通繳”實現真正意義的納稅人“一戶式”儲存。

3、創新服務手段，加強稅法宣傳，提高納稅遵從度。一是辦稅服務窗口要包括限時服務、首問責任、全程服務以及文明禮貌準則在內的服務規范和服務質量：考核評價體系，優化辦稅場所布局，推行導稅員制度。二是進一步拓寬稅法宣傳渠道，充分利用電視、廣播、報紙、網絡等外部媒體資源以及“12366”納稅服務熱線、稅務網站等內部資源，開展多種形式的稅法宣傳，增強稅法宣傳的主動性和實效性。三是建立稅收政策提醒和培訓制度，采取定期或不定期的方式，對企業財務人員或辦稅人員進行稅收政策培訓，尤其是國家頒布新的稅收政策時，及時組織傳達和培訓，講解新稅收政策內涵，解答疑難問題，使納稅人及時了解政策變化，熟悉辦稅程序，掌握管理要求，切實提高納稅人納稅遵從度。

(二)建立科學管理體系，強化稅源管理，提高征管質量和效率

1、按屬地管理原則，實施管理對象分類。管理對象分類就是針對不同情況的納稅人實施分類管理。一是稅額分類：主要掌握稅源的狀況，建立重點稅源、重點行業、中小企業、個體工商戶、集貿市場等類別進行分類管理。二是行業分類：主要掌握稅源的行業分析，檢驗行業稅源的征管效率。三是稅種分類：主要掌握稅種的征管狀況，檢驗稅收政策的執行落實情況。四是信譽等級分類：主要掌握納稅人對稅法的遵從度。

2、嚴格稅收管理員制度，實施管理內容精細化。稅收管理員是實施稅源精細化管理的抓手。稅收管理員要以納稅人為管理對象，在嚴格遵循管戶向管事職能轉換的前提下，做到管事與管戶相結合，重在管事。稅收管理員按“定位，定職、定責”的“三定”管理原則，實行“三管”、“三不管”，即管了解調查稅源，管分析監控稅源，管準確納稅評估；不管稅款征收、不管減免稅審批、不管涉稅案件查處。以期達到“三清”即“戶籍清、稅源清、稅款清”。履行“五項職責”即信息采集員、納稅輔導員、稅收宣傳員，納稅評估員、稅收監控員的職責。在合理劃分征、管、查職能的基礎上，要求稅收管理員著重從四方面強化稅源管理。即加強戶籍管理。強化賬證管理。依托“稅收征管”系統實現以票控稅。規范申報征收管理。

3、全面開展納稅評估，實施管理方法科學化。管理方法是稅源管理的核心，納稅評估是強化稅源管理、提高稅收征收率、實現科學化精細化管理的有效途徑和方法。從掌握納稅人的生產經營和涉稅信息變動情況入手，針對不同規模、不同行業、不同經濟形式、不同經營方式、不同區域、不同納稅信用等級、不同類別納稅人的特點，采取適合其對象和規律的管理方法。全面開展納稅評估，要采取人機結合的方式，按照評估程序，對納稅人的稅源和納稅情況進行宏觀稅負分析和評定，建立健全納稅評估協調機制。

(三)實施一級稽查，加大執法力度，健全稽查執法體系

改革稽查體制，以縣級局為單位實行“一級稽查”是依法稽查的必然要求。實行“一級稽查”，可以有效解決現行稽查體制運行中存在的主要問題。實行“一級稽查”，也是適應稅源結構特點和經濟發展實際，降低稅收成本的需要和最佳選擇。首先，加快稅務稽查立法的進程，從法律上強化稅務稽查的執法權限。從法律上進一步明確稅務稽查機構的執法主體地位。盡快修改完善《稅務稽查工作規程》，并使之上升為行政法規。其次，從法律上明確各職能部門的配合責任。減少稅收執法處罰中的自由裁量權。建立健全司法監督體系。再次，應完善稅務稽查“選案系統”的功能。加強稽查隊伍建設。實施一級稽查，既使內部各環節相互監督、權力制衡，又能充分發揮稽查“以查促管、以查促收、以查促廉”的作用。

(四)加強協調配合，建立完善司法救濟體系

1、加強稅收征管各部門、環節的聯系與制約。根據征管工作要求合理配置內設機構，內設機構要著重健全崗責體系，加強部門協調配合，做到按管理職能分工而不分家?？h局內設征管、政策法規、稅政、納稅評估等機構。征管部門負責稅源管理，政策法規部門負責執法規范和稅務救濟，稅政部門負責稅種管理，納稅評估部門負責納稅人宏觀稅負的分析評估、納稅情況監督以及對評估有問題的納稅人移送稽查等工作。

根據稅款征收、稅源管理、稅務稽查、司法救濟、監督追究的責任分工，加強業務聯系，實現五者既分工又合作，既制約又協調的有機結合。明確各環節銜接方法和配合內容，暢通各環節聯系渠道和聯系手段。通過信息手段，以征管軟件為支撐，形成各個環節之間既相互銜接、密切配合又相互監督制約的協調、高效運行機制。

2、加強國稅、地稅部門的協作配合。通過制定聯系會議制度、協調解決協作配合工作中的問題。并指定征管等部門和相關責任人負責日常聯系協調，建立切實可行、行之有效的工作聯系制度和信息共享制度。

3、加強與各有關部門的協調配合。進一步通過法律建立加強與工商、公安、財政、銀行、勞動、社保、城建、交通、技術監督等部門的協作機制，大力推進社會綜合治稅工作。積極拓寬與工商、銀行等部門的數據交換與互聯互通渠道，制定信息交換與數據共享制度，全面提高稅源監控能力。

4、建立完善司法救濟體系。對稅務行政復議、聽證等實施救濟行為，建立完善相應的規章制度，這既是保證納稅人和其他稅務當事人的合法權益的需要，也是貫徹執行《稅收征管法》的具體要求。稅務機關應加大對司法救濟工作的重視，明確專門部門負責此項工作，積極為納稅人提供法律援助，這是促使稅務機關依法行政，保證執法公正的一項重要措施，也是納稅人在正當權益受到侵害時尋求司法救濟的重要途徑，還是進一步規范稅務機關和稅務人員依法行政、依法征稅、保護稅務干部的有效途徑。

(五)強化執法監督，嚴格執法過錯追究，建立監督制約體系

1、強化執法過程監督。從稅務機關執法敗訴的案例看，絕大多數是程序上出現問題，因此，加大對執法過程的監督尤為重要。稅務機關應根據有關法律法規制訂操作規程，并實行“人機”結合的管理辦法，明確專門部門加強對執法過程的監督，預防和及時糾正稅收執法過錯行為，減少執法的隨意性，加大執法過錯責任追究的力度，規范稅收執法行為，提高稅收執法水平，促進稅務人員依法行政，維護納稅人的合法權益。對執法過程的監督，由縣局監察部門負責對全局各部門在稅收執法過程中的執法行為實施有效監督，并通過加大過錯責任追究力度來規范執法行為，增強執法人員的依法行政意識。

2、強化執法質量監督。執法質量的好壞，直接影響稅收征管的質量和效率。而稅收執法質量的高低，有諸多因素，也是一項長期的系統工程。因此，必須有專門的業務部門對此實施監督，才能確保稅收征管質量得到逐步提高。此項工作可由縣局納稅評估部門負責，納稅評估既是管理的延伸，稽查的前沿，又是連結管理和稽查的橋梁。根據精細化“團隊式”的管理要求，稅收管理員通過一線采集的各種基礎數據和疑點傳遞給評估部門，評估部門利用已有的信息或疑點進行分析評估，發現問題，通知納稅人進行約談、舉證等催促及時辦理二次申報并調整錯誤賬項，從而督促管理分局強化稅源的精細化管理，促進稅收管理水平的提高，以達到以評促管的目的；對有偷稅嫌疑又無正當理由的，轉交稽查部門實施重點查處，稽查部門將查處情況反饋給評估部門，并對管理部門寫出《征管建議書》，使稅務稽查案件有針對性，降低稅收成本，從而達到以查促管、管評互動。

3、強化執法社會監督。建立社會監督體系，可從多方位、多層次建立開展稅收執法監督，糾正行業上的不正之風，及時發現違規違紀現象，防患于未然。

4、完善執法監督手段。建立綜合電子考核系統，通過計算機自動監控考核。綜合電子考核系統要以稅源管理和監控為核心，以監督執法過程為重點，將每一項業務的辦理時限、方法、要求以及辦理狀態和過程在電腦上顯示出來，及時提示操作者該干什么、怎樣干、干到什么程度。使綜合電子考核系統盡可能用軟件監控和考評每個人的工作完成或進行情況，考核到每一個執法人員和每一項具體執法行為，防止出現過錯和偏差，提升考評的效果。

三、提高稅務人員綜合素質。適應現代征管需要

國家的體制再健全、稅收政策法規再好、再嚴密，信息化手段再高，都必須依靠人去執行。高素質的干部隊伍是做好稅務工作的根本保證。首先，要強化政治素質培訓，堅持“聚財為國、執法為民”的信念。其次，要實施“人才培訓”發展戰略，制定中長期人才培訓計劃。一是制定切實可行的提高稅務干部綜合知識和業務技能的中長期培訓計劃，著重提高干部職工的科學文化素質、稅收理論知識和財會知識水平，努力造就一批精通稅收業務、熟悉財務會計、掌握計算機操作的專業人才。二是要充分利用二、五學習時間和每月的業務研討，組織干部職工學習財務知識、法律知識和科學文化知識，開展業務討論，進行案件剖析。三是建立科學的獎懲激勵機制。進一步完善用人制度，因事設崗，以崗定人。最后，要增強“五種”(法治意識、創新意識、效率意識、服務意識、責任意識)意識，嚴格公正執法。