當代中國檔案事業發展的政策與法規保障

政策，往往是國家機關、政黨或政治團體在特定時期為實現或服務于一定目標所采取的政治行為或規定的行為準則，法規則體現為政策的進一步發展，如法、法令、措施、辦法、方法、條例等。建國以來，黨和國家制訂了一系列檔案政策，并及時廢止了不宜施行的檔案規章；這些政策與法規成了當代中國檔案事業發展的重要保障。

一、當代中國檔案事業發展過程中政策法規建設的簡單回顧

早在1951年9月，中央人民政府就公布了《公文處理暫行辦法》。由于各大行政區機構的撤銷，1954年6月中共中央辦公廳頒發《關于中央局撤銷后檔案集中管理的辦法》，同年8月中央人民政府政務院秘書廳發布《關于大區行政機構撤銷后檔案集中管理的辦法》。這兩個辦法都指出了集中檔案的重要性及意義，規定了在統一領導下集中大區機關檔案的原則、步驟和范圍，并要求成立相應的檔案保管機構。在當代中國檔案事業創建之初，就得到了相應的政策的保駕。

在檔案事業發展的過程中，黨和國家通過政策與法規的制定實現了對檔案事業發展的主動干預，實現了對檔案工作的引導與規范。從施行的角度來說，當代中國檔案事業有創建初期的黨、政系統的檔案工作政策與法規，1959年黨、政檔案工作統一后黨、政檔案工作統一施行的相關政策與法規，以及如1980年發布的《中國人民解放軍檔案工作條例》等建國以來相對獨立的軍隊檔案工作的政策法規。從施行的范圍來看，有全局性的檔案政策法規以及部門與地方性的檔案政策法規。前者如《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），后者如《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》等。至“九五”末已制訂并在使用的全局性的政策與法規共217項，其中綜合類26個，專門檔案管理類115個，檔案的收集保管類8個，檔案開發利用類11個，檔案科研管理類6個，檔案管理升級、目標管理類6個，編制、職稱與經費類12個，檔案工作標準33個。廢止88個。“十五”期間，國家檔案局依據《中華人民共和國行政許可法》和國務院行政審批制度改革的要求，對法律、行政法規以及行政規章和規范性文件設定的檔案行政審批項目進行了清理，取消了33項行政審批項目，按照現行法律、行政法規設定繼續實施的行政許可項目3項、繼續實施的非行政許可審批項目3項，經國務院同意暫予保留的非行政許可審批項目6項。地方各級檔案行政管理部門也根據要求努力做好行政審批項目改革和行政許可清理的后續工作，建立健全配套制度。截至目前，已有30個省、自治區、直轄市和18個較大的市頒布或修訂了地方性檔案法規。

這些政策與法規，是人民利益在檔案領域的體現與表達，有明確的思想導向性，是當代中國檔案事業發展的規范，針對檔案工作的現實而制定，并隨著檔案工作實踐的進步及環境的發展而發展，對當代中國檔案事業的發展具有現實作用和指導意義。

二、當代中國檔案事業發展的政策與法規保障

（一）政策與法規是當代中國檔案事業發展的導向

黨和國家根據當代中國社會發展的實際，以“便于社會各方面的利用”為目標，制定了相關的檔案政策與法規，并以之引導人們對檔案事業的認識，明確人們的檔案行為與準則，從而引導檔案工作達到一定的目標，引導著當代中國檔案事業會的發展。1956年4月國務院《關于加強國家檔案工作的決定》第一條規定：“檔案工作的基本原則是集中統一地管理檔案，維護檔案的完整與安全，便于國家各項工作的利用”。這體現了國家的檔案意志，是當代中國檔案事業發展的目標。該決定的頒布奠定了新中國檔案事業建設的理論基礎，標志著當代中國檔案事業有了原則的指導和明確的方向與目標，成了當代中國檔案事業發展的指南。不久，該決定所規定的原則和明確的目標在《檔案法》得到了重申：“檔案工作實行統一領導、分組管理的原則，維護檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”。當代中國檔案事業管理的原則及發展目標以法律的形式固定下來，對于國家加強檔案工作的管理，維護檔案的完整與安全，大力開發利用檔案信息資源，更好地為社會主義建設各項事業服務，都有十分重要的意義。當代中國檔案事業的發展進入了一個新的階段。

檔案政策與法規的目標導向功能還體現為它的公布與施行過程，也是面向社會各階層進行檔案教育的過程，從而有利統一人們的檔案意識，協調人們的檔案行為。檔案政策與法規不僅讓人們知道在檔案行為上什么是應該做的，什么是不宜做的，而且也讓人們明白為什么這樣做而不那樣做，怎樣做才能做得更好。1956年4月國務院《關于加強國家檔案工作的決定》中指出，建國以來以及中華人民共和國成立以前存在的革命歷史檔案和舊政權檔案，“都是我們國家的歷史財富”，在檔案的價值意義上“使我們檔案工作者和其他機關工作人員都有了統一的和正確認識”，①1959年1月《中共中央關于統一管理黨、政檔案工作的通知》認為：“黨的檔案和政府、軍隊、群眾團體以及各企業、事業單位的檔案都有不可分割的聯系，而且各機關的檔案都必須以黨的方針為綱才好整理”，對全國檔案事業進行統一業務指導，統一規劃，起到了很大的推動作用。20世紀80年代以來，專業管理部門或行業組織與國家檔案局聯合頒發了眾多的專業、行業檔案管理的條例、辦法等，這些條例、辦法等對檔案工作以及檔案事業的發展所產生的導向作用，同樣地也是顯而易見的，這里不作一一論述。

顯然，檔案政策與法規對檔案工作、檔案事業的發展具有導向性功能，從而規范社會的檔案行為，最大限度地避免檔案工作過程中的不協調、盲目性或隨意性的產生，確保了工作質量，確保了檔案事業的順利發展。

（二）政策與法規是實現對檔案事業管理的手段

國家作為社會管理的主體，通過對整個社會生活過程進行計劃、組織、控制、調節的活動，從而使整個社會協調一致地發展，而政策與法規則是社會管理的重要手段之一。“即便美國這樣高度發達的資本主義國家，政府幾乎也是靠發布政策法規過日子的”。② 發展需要管理，管理離不開政策與法規。檔案事業的發展也不例外。當代中國檔案事業發展的過程中，檔案政策與法規對檔案事業的管理具有無可替代的作用。

檔案政策與法規在檔案事業發展的過程中具有計劃功能。當然，這樣的計劃功能更多地通過檔案政策得以體現，即通過檔案政策，檔案工作及檔案事業得到規劃和部署。雖然這樣的規劃和部署，有短期、中期或長期的不同，但依據政策的規劃和部署，檔案工作活動、檔案事業得以有目的、有秩序地進行。1956年4月國務院《關于加強國家檔案工作的決定》指出，“二、全面檔推行文書處理部門立卷，以建立統一的歸檔制度。……還沒有這樣做的，應當迅速地做好準備，在1956年內全面推行”；“三、迅速整理建國以來的積存檔案。……中央一級和省、自治區、直轄市一級機關在整理各機關的積存檔案和代管的原大區行政區機關檔案的時候，都應該組織一定的力量，加強領導，大力進行，要求在1956、1957兩年內完成。專、縣級機關的積存檔案也應該著手進行整理”。這既是對當時重大檔案工作問題的具體規劃，也是具體的部署，在時間上也非常具體。該決定頒布后，機關的文書立卷工作和檔案工作得到了合理的分工，案卷的質量得到了基本保證和提高，建國以來省級機關所形成的檔案整體上得到整理。而類似1964年4月《中華人民共和國科學技術委員會、文化部、國家檔案局下達1963至1972年科學技術發展規劃（情報、圖書、檔案資料）的通知》及其附件，其本身就是一個規劃性文件，也是一個政策性文件，對檔案事業發展的積極意義不言而喻，只是因為“文革”而受影響。根據《檔案法》規定：“各級人民政府應當加強對檔案工作的領導，把檔案事業的建設列入國民經濟和社會發展計劃”。20世紀90年代以來，《檔案法》的這一規定在全國各地基本得到落實。這一切，對于檔案事業的持續發展意義是深遠的。

（三）政策與法規是有效控制檔案事業發展的手段

檔案政策與法規，是國家對檔案事業實行有效控制的重要手段。政策帶有強制性，它必須為政策對象所遵守。檔案事業發展的過程中，國家力量以相關的檔案政策與法規為依據為準繩，對良好的檔案行為給予物質、精神鼓勵，以調動、激發人們的積極性和創造性；對不良的檔案行為予以懲處，以杜絕類似事情的發生。1981年國務院批準頒布的《圖書、檔案、資料專業干部業務職稱暫行規定》，是以對檔案專業人員進行職稱評定為切入點控制檔案事業發展的一種體現。對從業人員職稱的評定是肯定與鼓勵，同時也是鞭策。檔案職稱是檔案專業人員的目標與向往之一，“隨著檔案專業干部職稱的頒布，檔案干部隊伍的重要和作用就得以正式的和明確的確定，并將更受到社會上的承認和尊重，從而鼓舞我們檔案工作者積極做好檔案工作而艱苦奮斗”。③ 當然，這其中的控制頗有間接性。而《中華人民共和國檔案法實施辦法》對檔案事業發展的直接控制作用的，則非常明顯。依筆者之見，《檔案法》可以認為是國家檔案事業宏觀控制的具體辦法，“是我國國家機關、團體、企業事業單位和其他組織與公民從事檔案事務的行為準則”，《檔案法》“規定了國家管理檔案的范圍，檔案的管理原則，檔案機構及其職責，檔案的利用和公布，國家機關、集體單位和公民在檔案方面的權利和義務，以及法律責任等。”“是強化檔案事業管理工作的法律依據”。④ 《檔案法》的頒布，開創了當代中國檔案事業建設的新局面，標志著當代中國檔案事業的發展步入了新的階段。

（四）政策與法規的懲處作用為當代中國檔案事業發展保駕護航

檔案政策與法規對檔案事業發展的積極意義，還通過它的懲處功能得以體現。這方面的功能作用類似于檔案政策與法規的管理功能中的控制作用，但又有區別。控制，主要是避免檔案活動的任意性或者越出范圍；懲處，則是對已發生的錯誤檔案行為人從精神或物質上作較嚴厲的處理，使行為者有所損失，對不良的檔案行為具有某種程度上的震懾作用。為了檔案事業的發展，可以通過對不良的檔案行為進行處罰或對良好的檔案行為加以獎勵，從而實現對檔案事業行為的控制，。新中國建國以來的各項檔案政策與法規，是國家檔案利益和檔案意志的體現，表達了國家的檔案意圖、檔案利益訴求。因此，雖然沒有為此而制訂有專門政策或法規，但在相應的政策法規條文中已有體現，它規定了社會各界的檔案責任，明確了檔案活動的可作為與不可作為，如《檔案法》第五章“法律責任”中的條款內容等。盡管1996年修改后的《檔案法》在關于懲處錯誤檔案行為方面也不能說已盡善盡美，但強化了檔案行政管理部門的管理手段，賦予了檔案行政管理部門行政處罰權，這是一大進步。懲處不是目的而是手段，但必要的懲處則是良好的管理目標得以實現的必要措施之一。

（五）政策與法規是協調檔案事業發展的依據

檔案政策與法規在檔案事業發展過程中的管理功能，還通過它的協調作用得以體現。檔案事業的管理活動是一個復雜的系統工程。檔案事業發展與社會發展之間、檔案事業內部宏觀管理與微觀管理之間，以及檔案事業宏觀管理各項工作之間甚至檔案的微觀管理之間等，諸多關系需要協調，才能更好地保障和促進檔案事業的發展。顯然，這協調工作的有效進行，都必須以賴政策法規為支持、為依據。《檔案法》是協調檔案事業發展與社會發展關系的大法，“它是一種社會規范，它規定了一定的行為規則，指示人們在特定的條件下，可以做什么，不可以做什么，必須做什么，禁止做什么，也就是規定法人享有的權利和應當履行的義務，從而調整人們在社會生活中的相互關系”。⑤ 1980年12月國家經委、國家建委、國家科委、國家檔案局聯合發布的《科學技術檔案工作條例》，涉及工業、交通、基建、科研、農林、軍事、地質、測繪、水文、氣象、教育、衛生等單位，對自然科學研究、生產技術、基本建設等活動中形成的應當歸檔保存的圖紙、圖表、文字材料、計算材料、照片、影片、錄像、錄音等科技文件材料的管理，產生了積極意義；《機關檔案工作業務建設規范》則是機關內部協調檔案工作與其它他工作的依據，是檔案行政管理部門檢查、監督、指導機關檔案工作的指南，對確保機關檔案工作質量具有決定性意義。

三、結束語

有必要說明的是，為了便于認識，這里分別從檔案政策與法規的導向功能、管理功能、懲處功能、協調功能的角度剖析檔案政策與法規在檔案事業發展過程中的作用與影響。其實，政策與法規的作用對于事業的發展往往具有綜合性，也就是說檔案政策與法規對檔案事業發展的作用與影響并非單一而是綜合性的，只是作用的重點領域有所差別而已。這是我們在這一問題上應有的認識。

同時，產生于一定社會環境并服務于一定的社會的政策與法規，固然不能朝令夕改，但社會總是發展的，所以服務于社會的進步與發展的政策與法規，也有一個前進與發展的問題。這不但體現為既有新的政策法規產生，也體現為舊的政策與法規的完善修改、自行失效甚至淘汰廢除。正因如此，所以有了建國以來廢止了的檔案事業政策與法規逾100個，所以有了1996年7月修改后的《檔案法》，1957年2月國務院批準的《國家機關文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》的廢止和1983年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《機關檔案工作條例》的印發，國家檔案局1963年11月發布的《關于地質檔案不向地方檔案館移交的通知》的自行失效，等等。

顯而易見，當代中國檔案事業的發展過程中，相關的政策法規是必要的保障。我們既要用足用好現有的政策與法規，也必須對檔案事業的政策與法規建設予以應有的重視，因勢利導，促進我國檔案事業的健康快速發展。

注釋：

1、《社論：積極擁護國務院的決定，做好我們國家的檔案工作》，《檔案工作》1956年第4期。

2、陳振明：《政策科學》，中國人民大學出版社，1998年第9月版。

3、張中：《發展檔案事業的一項重要措施》，《檔案工作》，1981年，第3期5頁。

4、劉文仲：《中華人民共和國檔案法講話·第一講制定〈檔案法〉的意義》，《檔案工作》1988年第1期。

5、王剛：《加強檔案法制建設強化行政執法職能》，《中國檔案》1996年第9期。

作者單位：廣西民族大學