浙江省人大農業與農村委員會關于《浙江省水利工程安全管理條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

根據省十一屆人大常委會2008年立法計劃，今年6月至8月，省人大農委組織有關人員分成二組赴寧波、湖州、嘉興、紹興、臺州等市和余杭、富陽、余姚、德清、海寧、諸暨、天臺等縣(市、區)進行了立法調研，就《浙江省水利工程安全管理條例(草案)》(以下簡稱條例草案)征求當地政府、有關行政部門、鄉(鎮)人民政府和水利工程單位等意見，并赴廣東、江蘇和安徽省進行了水利工程管理立法工作的考察。8月29日省人大農委召開了省級有關部門座談會征求意見。在收到省人民政府提請省人大常委會審議的條例草案后，省人大農委召開全體會議，對條例草案進行了審議，現將審議情況報告如下：

水利工程是防汛抗旱、水資源開發利用的重要基礎設施，對經濟社會可持續發展具有重要的作用。我省各級政府高度重視水利工作，加大投入，強化管理，深化改革，加快了水利工程建設。目前，全省已建成小二型以上水庫4000余座、山塘23萬余座、大小水閘3000多座、各類堤防1萬多公里、水電站2800多座等，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系，取得了很大的成績。但從全省來說，各地水利工程管理中“重建設、輕管理”現象較為突出，主要表現為水利工程管理體制不夠明確、安全責任制落實不夠到位和小型農村水利工程管理困難較大等問題，亟待開展我省水利工程安全管理地方立法。農委認為，根據我省實際情況，為強化水利工程安全管理工作，規范行為，明確政府、職能部門和公民的職責權利，依法行政，有序做好水利工程建設、管理、安全運行等工作，制定本條例是十分必要和迫切的。 農委認為，省人民政府提請省人大常委會審議的條例草案符合國家法律法規和本省實際，結構、內容基本可行，建議提請省人大常委會本次會議審議，并就條例草案一些問題提出以下修改和完善意見。

一、關于水利工程管理體制的問題。我省水利工程具有數量眾多、種類齊全、產權多元等特點，除了水利部門主管外，還有建設、電力、旅游、農業等部門。由于涉及部門多，為了規范水利工程建設、管理、運行、安全和執法主體等行為，條例草案明確各級政府、水行政主管部門和水利工程主管部門的職責是必要的。農委認為，大量的水利工程是由鄉(鎮)人民政府(包括街道辦事處)和村民委員會管轄的，條例草案應對這類水利工程管理的職責予以明確。條例草案第四條第三款“鄉(鎮)人民政府(包括街道辦事處)負責本行政區域內農田水利工程和農村集體經濟組織修建并管理的水庫的監督管理”的規定，縮小了鄉(鎮)人民政府(包括街道辦事處)管理范圍，沒有涵蓋鄉(鎮)人民政府(包括街道辦事處)和農村集體經濟組織修建并管理供水工程、城鎮防洪工程等，而農田水利工程本身包括水庫，建議予以修改。同時，條例草案應對單位和公民保護水利工程的義務和權利作出相應的規定。

二、關于水利工程界定的問題。條例草案第二條第二款對水利工程作了界定，但缺少海塘、河道、水文設施和灘涂圍墾等內容。農委認為，水利工程界定應與國務院河道管理條例、浙江省海塘建設管理條例等法律法規相銜接，建議在水利工程界定中增加相應的內容，并對“農田水利工程”作出明確的界定。因“重點水利工程”的有些標準難以確認，實際上有的地區一般水利工程作用和效能也是極為重要；條例草案中多處出現“重點水利工程”的提法，值得商榷。水利工程管理范圍和保護范圍的劃定，是以《中華人民共和國水法》和《浙江省實施(中華人民共和國水法>辦法》、水利部行業標準和浙江省人民政府辦公廳浙政辦發[1989]153號文件精神等為依據的。對照條例草案第二條對水利工程的界定，第二十六條對水利工程保護范圍和管理范圍劃定的項目，顯得不夠全面，為此，建議第二十六條后增加“其他水利工程劃定”的一款規定。

三、關于水利工程建設質量與安全的問題。調研時，有的地方反映，鑒于現行工程建設質量與安全的法律法規和規章已較為規范，條款規定中無需再作過多的細化，建議保留本條例草案第七條，其他條款刪去；有的地方反映，水利工程有其自身特色，條例草案應作出明確的規定。農委認為，水利工程建設質量與安全管理管什么、如何管以及與上位法和現有地方性法規銜接等問題是本條例應該規范的重點。結合我省實際，考慮到水利工程建設所涉及的設計、招投標、施工、監理、質量監督等多個環節，因此，水利工程建設質量與安全方面應按照現行法律法規的規定，在條例草案第七條作出轉致性規定的同時，對水利工程建設的初步設計審批權限、檔案(臺帳)管理和項目后評價等作出具體性規定。

四、關于水利工程管理機構和人量的問題。條例草案第十六條對水利工程管理機構的組建作了規定。調研中。有些地方反映，水利工程數量眾多，僅靠水行政_主管部門和水利工程主管部門管理是難以落實的，特別是產權屬于鄉(鎮)人民政府(包括街道辦事處)和村民委員會的小型農村水利工程，大多沒有專門管理機構，專職或兼職管理人員缺位，巡查和安全管理制度不到位等問題較為突出。農委認為，條例草案第十六條規定過于原則。為此，建議條例草案第十六條對水利工程管理單位的機構、人員作出指導性規定的同時。對小型農村水利工程應明確由鄉(鎮)人民政府(包括街道辦事處)負責落實管理機構，并督促村民委員會落實管理人員。

五、關于水利工程運行安全的問題。調研中，有些水行政主管部門和水利工程單位反映，鑒于一些水利工程項目原審批機關，有的已經發生了變化，條例草案第二十一條的水庫降低等級或者報廢“報該工程項目原審批機關批準后組織實施”的規定難以操作。省級有關部門對第二十四條的放水安全警示的規定也有不同的意見，認為這條規定比較籠統，“可能對人身和財產安全造成危害的”缺乏具體的判斷標準，希望增加具體操作的內容，包括預警的范圍、時間、方式等，否則在處理安全事故時會產生責任不清。農委建議對條例草案中第二十一條、第二十四條予以修改。同時，在“運行安全”一章中增加水庫大壩等水利工程管理單位在枯水期采取放水措施的規定，以保障下游部分地區居民生活用水的需要。

六、關于水利工程管理與保護的問題。調研中，各地認為，設立水利工程管理范圍和保護范圍的禁止性行為是必要的。但水利工程管理范圍和保護范圍劃定涉及到農村集體土地，考慮到我省有的水利工程在管理范圍中存在著農村集體土地該征用而未征用的問題，因此，農委建議對第二十七條作適當修改。同時，條例草案第四十四條僅對重點水利工程管理范圍和保護范圍內的違法行為作出處罰規定，對其他水利工程管理范圍和保護范圍內的違法行為未作出規定，建議予以完善。

七、關于其他問題。農委認為，條例草案總則中應增加鼓勵性、倡導性的條款，如水利工程物業化管理、排灌區群眾性民主管理模式、引導社會資金的投入機制等。在法律責任方面，處罰規定和范圍應與行政訴訟法、行政復議法和治安管理法等法律法規桕銜接，依法對違法行為設定追究責任的種類和幅度，但條例草案第三十八、四十一、四十二、四十五條中處罰的自由裁量權過大，且第三十八條中“情節嚴重的”也難以界定；另外條例草案中第三十八條吊銷監理人員資格證書、第四十五條歷史文化價值認定和第四十七條未兼作道路等處罰規定超過水行政主管部門的職責，建議應予調整。同時，在法律責任中增加處罰的聽證、復議等程序，以維護地方法規的嚴肅性。

此外，還對條例草案有些條款順序和個別文字也提出了的意見，建議予以考慮。

以上報告，請予審議。