電子政務條件下政府與公眾互動的三種模式

杜治洲

摘 要：從理論上講，政府與公眾的互動有三種不同的模式：管理型、協商型與參與型。在當前各國的電子政務建設中，管理型互動較為普遍，而后兩種模式的互動在實踐中則較少，需要大力加強。

關鍵詞：電子政務；管理型互動；協商型互動；參與型互動

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0016—03

當前世界各國都在通過信息技術進行政府創新，都希望通過電子政務改善政府治理。電子政務能否改善政府治理模式，在很大程度上取決于政府與公眾互動的模式。政府與公眾的互動是體現電子政務民主價值的一個非常重要的組成部分。

一、政府與公眾互動的三種模式

近年來，有關電子政務發展的論文和學術專著并不鮮見，但是缺乏對電子政務中政府與公眾互動進行專門的研究。筆者認為，在實施電子政務的條件下，政府與公眾的互動存在三種模式：管理型模式、協商型模式和參與型模式。這三種模式并不是現實情況簡單直接的反映，而只是表明政府與公眾互動模式的主要特點（見表1）。在每一種互動模式中我們都提出了六個問題：（1）政府扮演的是怎樣的角色？（2）主要參與者是誰？（3）信息流是怎樣實現的？（4）政府與公眾互動的主要機制是怎樣的？（5）公眾通過電子化方式與政府互動的能力得到了多大程度的重視？（6）這種模式的邏輯關系是什么？

1.管理型互動模式

在管理型互動模式中，信息通訊技術被認為主要是一種技術上的進步，公共服務還會保持不變，只是其效率會提高，也就是成本會減少，同時，提供公共服務的速度也會提高。政府官僚機構之間的摩擦往往被政府認為是公眾不滿意的主要原因，而信息通訊技術可以減少甚至消除這種摩擦。在這種模式下，信息會更好地在政府部門之間橫向流動，從而打破部門邊界和層層節制。信息通訊技術不僅降低了政府成本，還從根本上改變了政府的工作方式以及政府的特性。網絡化政府可以克服時間和空間的阻隔，隨時隨地為公眾提供公共信息與公共服務。這是政府職能的重構，而不是政府向公眾的開放。在這種互動模式下，網絡化政府具有以下幾個特征：政府官僚機構效率更高；“顧客”能夠全面地以數字方式獲得政府信息；政府支持建立信息中心（如提供公共信息的數字銀行）；政府部門之間可無縫隙溝通；公共安全網絡得以建立；政府與“顧客”之間有更多溝通的機會。

在這種模式下，信息通訊技術可以改善公共服務，政府還可以以更明確的目的和公眾進行及時迅速的溝通，但是，把公眾視為“顧客”往往會忽視公眾民主權利的實現。政府決定花多少錢用在信息提供和信息處理上，只是看這樣能否改善公共服務，而很少考慮其他問題。

信息通訊技術既給政府帶來了良好的機遇，也帶來了巨大的挑戰。政府面臨的問題發生了重大的變化，但是政府的運作機制和邏輯沒有隨之變化。管理型互動模式把信息流看作是簡單的和直線型的，而不是復雜的和發散型的；政府則被看作是公共信息的權威來源。其實，這就把信息來源的范圍大大縮小了。在這種“推動式”的信息傳遞方式中，政府會把信息公布在一個平臺上，剩下的事就是“顧客”來使用了。由此我們可以看出，信息的傳遞是非常被動的，而且盡管公眾是電子政務網絡中必不可少的一個組成部分，但是，他們的地位絕不像對電子政務實施管理的政府那么重要。可以說，政府管理還是像以前一樣，沒有什么變化，只是網絡把政府事務處理變得標準化而已。

2.協商型互動模式

與“推動式”的管理型互動模式不同，協商型互動模式是“拉動式”的。信息被看作是一種用以形成更好政策和提供更好服務的資源。政府可以通過網絡了解公眾在想什么，可以知道公眾對一些問題的看法，從而為政策制定提供依據。協商型互動模式通常可以為公眾提供直接與政府交流的機會，而不需要那些可能曲解民意的特殊利益群體在政府和公眾之間進行協調。這個模式包含了一個從低層次的信息收集到全面協商的連續的協商過程。在這個過程中，協商比被動的信息傳遞要頻繁得多，而這種協商有助于實現電子民主所要求的公眾與政府的互動。與管理型模式相比，協商型模式包含了更多民主參與的因子，所以具備了成熟電子民主要求的必備條件。但是，它又不足以達到下面我們要談到的第三種互動模式——參與型模式所要求的水平。因此，可以說它是由管理型互動模式向參與型互動模式轉變的過渡階段。

協商型模式中，政府意識到公眾獲得政府服務的便利程度會受到資源的限制，因而非常重視在公共場所給公眾提供免費使用的網絡和電話，這對于在公眾和政府之間建立良好的關系極為重要。同時，政府還做了大量有關高效率普通投票、電子投票和支持民主方面的工作，建立“電子城市大廳”和舉辦主題討論會等。在這種模式下，政府意識到公眾與政府互動中存在的一些特殊問題，并下決心解決這些問題。比如有些投票人可能會自己選自己，那些有偏見的集團并不一定能夠代表全體公眾。而且，公眾應用信息通訊技術的能力在全國范圍內的分布是不均衡的。協商型互動模式也會帶來直接民主的普遍問題。最明顯的就是政府難以進行政策選擇，政府和利益集團有可能為實現各自的利益而發動電子化運動，或者政府只在特定地區與特定的群體進行協商。這樣一來，政府就有可能通過一種特別的方式確定某一個利益集團的利益，一些利益相關者可能因此無從干預政策制定。

3.參與型互動模式

前面兩種互動模式強調政府與公眾的垂直交流，而參與型互動模式強調復雜的、平行的、多方位的互動。政府可能加速政治討論與互動，但是它也只是眾多互動主體中的一個成員。這種模型是20世紀80年代一位日本學者Masuda提出來的。他說：“公眾參與政策制定在技術上的困難已經得到解決……既然公眾參與的阻礙已不復存在，那么進入信息社會的國家就可以邁向參與式民主。”①他認為信息社會的公眾參與應該具備以下六個特征：（1）所有公眾（至少是大多數）都參與政策制定；（2）合作與互助精神貫穿整個制度；（3）所有與決策相關的信息都應該向公眾公開，公眾也應該自愿提供解決問題的信息；（4）公眾所有的得失都應該由他們共同分擔；（5）任何決定都應該是通過說服和應允達成的；（6）政策一旦制定，所有公眾都應該配合執行。

參與型互動模式中，知識被認為是發散的、隨機的和變化的，而且是在互動的過程中出現的。參與型互動模式存在明顯的“烏托邦”傾向，但它在積極倡導市民社會的同時，并不一味排斥代表制。在這種互動模式中，互動被看作是民主本身的一個組成部分。“虛擬社區”使市民社會的發展更加活躍。其實，“寬帶”、“個性化”以及“快速回應”等詞語并不能闡釋互動，能夠真正清晰解釋互動的是信息在進行交換時發生聯系的方式，互動的重要主體是志愿者組織和新興的利益集團。

電子政務的發展變化非常迅速。現實情況表明，有一些電子政務工程已經開始建立互動與協商機制。早在1999年，美國總統克林頓就號召聯邦政府的公務人員公開自己的電子信箱地址，以便解決公眾的問題并接受他們的監督。2002年，英國政府門戶網站開辟了一個可以進行討論的“公眾空間”。同時，歐盟也在逐步開展有關網絡犯罪等現實問題的網上討論與咨詢活動。當前，中國的政府門戶網站特別是地方政府門戶網站大多也設有“互動交流”、“在線訪談”或“民聲通道”等欄目。很顯然，“互動”已經成為電子政務發展的一個不可阻擋的明顯趨勢。

二、電子政務條件下中國政府與公眾互動模式展望

我們如何看待中國的電子政務建設呢？在世界各國都在如火如荼地建設電子政務的背景下，我國電子政務建設也開始發展并逐步走向成熟。然而，管理型互動模式仍然是我國電子政務建設的主旋律。1993年底，國家經濟信息化聯席會議的成立和“三金工程”的啟動是我國電子政務建設的開端。1997年4月，全國信息化工作會議提出了信息化建設“統籌規劃，國家主導；統一標準，聯合建設；互聯互通，資源共享”的二十四字指導方針，有力地推動了我國各級政府信息化建設的發展，標志著我國電子政務的建設進入了一個全面規劃、整體發展的新階段。2000年底，中國電子政務示范工程開始試點，其指導思想是“以需求為導向，應用促發展，統籌規劃，科學實施，科技支撐，分工負責，持續發展”。十六大報告有關電子政務的論述是這樣的：“進一步轉變政府職能，改進管理方式,推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”十六屆三中全會進一步強調要發展電子政務，提高政府的服務和管理水平。黨的十七大報告提出要完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。

那么，中國的電子政務建設能否實現跨越式發展呢？換句話說，我們能否一邊提高管理效率、改善服務質量，一邊加強與公眾的互動、提高民主參與水平呢？這應該是沒有問題的。但是，具體實現跨越是一個復雜的問題，實踐中一定會遇到大量的困難和阻力。要克服這些困難和阻力以實現管理與協商、與參與的統一，必須做好以下幾個方面工作：實施頂層設計，從戰略的高度對電子政務進行前瞻性的設計與規劃；堅持電子政務建設的“公眾導向”，以公眾訴求為中心；減少電子政務建設中部門利益的梗塞，堅持部門利益沖突以不損害公眾權益為底線的原則，在大部門體制的創新中發揮電子政務信息共享、互聯互通的優勢；鼓勵和培育第三部門的發展，拓展非政府組織和社會公眾參與政府管理的渠道并使其制度化，提高非政府組織和社會公眾的參與能力；大大縮小當前地區之間、城鄉之間、行業之間、人群之間的數字鴻溝，盡可能使更多的公眾參與同政府的交流互動。

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①Masuda,Y.1980. The Information Society as Post-Industrial Society. Tokyo: Institute for Information Society .Reprinted, 1990, Managing in the Information Society: Releasing Synergy Japanese Style. Oxford: Basil Blackwell.84-87.

責任編輯：浩 淼