地方政府主導型發展模式對就業的影響

劉曉英

摘 要：地方政府主導型發展模式是我國市場經濟的重要特征。在這種模式下，地方政府受財政收入最大化和GDP增長高速化兩大目標的驅使，往往會在稅費、投資、公共服務等方面，選擇有利于經濟擴張而不利于促進社會發展和就業增長的政策。改革當前的財政體制和政績考核機制，以改善地方政府主導型發展模式，規范政府行為，不僅是擴大就業的需要，也是真正實現我國經濟發展方式轉變的要求。

關鍵詞：地方政府主導型；稅費政策；投資政策；公共服務

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0054—03

改革開放過程中，我們雖然拋棄了政府集中資源和行政導向的重工業戰略，逐漸建立了市場經濟體制。但是，建立起來的市場經濟體制卻具有典型的轉軌經濟體制特征，重要表現之一就是地方政府過度介入經濟運行和經濟發展事務。換言之，我國的市場經濟從某種程度上講，是一種地方政府主導型的市場經濟模式。這種模式以及這種模式下形成的資源配置方式，直接影響各地經濟增長和勞動力就業，成為我國經濟增長與就業增長不一致的重要外生制度因素。

盡管地方政府為了促進就業，出臺了許多大力發展勞動密集型產業、中小企業以及第三產業等政策，但由于外生變量——地方政府主導型發展模式沒有改變，使得這些戰略和政策難以落到實處，趨于表面化，就業壓力也無從緩解。

地方政府主導型發展模式對就業的影響

在地方政府主導型發展模式下，政府行為主要通過以下三方面對就業產生影響：

1.稅費政策分析

我國發展市場經濟以來，以民營經濟為主體的中小企業在吸納勞動力方面正起著愈來愈重要的作用。但是民間創業、個體工商戶、中小企業的發展需要有一個良好的創業環境，而企業稅費負擔狀況是構成創業環境的重要因素。

現階段地方政府尤其是中西部地區一些地方因對財政收入的追求導致企業稅費負擔過重，制約中小企業發展，進而也影響其就業吸納能力。企業稅費負擔過重的表現：一是企業所負擔的正稅稅率比較高，二是政府各部門收費和罰款比較多。這使得我國宏觀稅負即國家收入總水平占GDP的比重較重。據周天勇教授計算，2006年我國政府財政收入近3.9萬億元，除此之外，還有1萬多億的土地收入、約1萬多億的各種收費、以及社會保障約9000億的收入等等。如果考慮到這些因素，那么，我們真實的稅負已經達到31％至32％。企業和個體工商戶稅費負擔沉重，必然影響中小企業發展及其就業吸納能力。國家統計局提供的數據顯示：從1999年至2006年底，我國個體工商戶的戶數從3160萬戶減少到2576.2萬戶，降幅達18.5％；從業人員數從6241萬人減少到5045萬人，降幅達19.2％。在我國由于政府過度的行政規制，加上稅費太重，抑制創業和企業活力，每年喪失的個體經營戶在180萬戶左右，失去就業機會430萬個；喪失的微型和中小企業在50萬戶左右，失去的就業機會在600萬左右，兩項共計每年損失900多萬個就業機會^［1］。

2.投資政策分析

在消費需求平穩增長時，地方政府促進當地經濟快速發展的最有效的途徑之一就是增大投資力度。當前，在地方政府對預算內和預算外財政收入具有較強支配能力的情況下，其投資途經包括：一是地方政府通過預算內財政收入進行的基礎設施建設等投資行為，以及通過預算外收入和對外借債進行的投資行為；二是地方政府可以通過多種途徑介入和干涉金融領域，迫使銀行按其意愿安排貸款；三是直接干涉企業的投資，地方政府通過多種行政手段，如投資項目審批、經營許可證發放、企業自主權等來影響企業的投資活動；四是提供各種優惠政策引進外商投資。目前地方政府投資項目在全社會固定資產投資中的比重不斷提高，全國固定資產投資已經由以前的中央政府主導型轉變為現在的地方政府主導型^［2］。因此，地方政府可以通過多種渠道影響、干涉地區的投資，影響經濟發展，從而對就業也產生一定的影響。地方政府投資行為對就業的影響表現在：不少地方為了增加本地的生產總值和稅收，盲目追求利潤率較高的資本密集型產業和高新技術產業的發展，把這些產業作為本地的主導產業，在資金、政策等方面給予支持。譬如：《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》發布以后，各省區的“十一五”規劃綱要草案先后出臺，其中81％的省市把高新技術產業、汽車鋼鐵冶金作為本省（市）的重點發展產業、有85％省市把裝備制造業作為本省（市）的主導產業。

地方政府為了發展資本密集型產業，不顧本地資源稟賦結構，通過多種途經干涉金融領域，影響企業的投資活動，引導本地資本流向資本密集型產業，忽視了勞動密集型產業的發展。2005年城鎮固定資產投資中，地方投資于勞動密集型產業的資金占全部制造業的25.4％，而資本密集型產業占45.6％，遠高于勞動密集型產業。對勞動密集產業的忽視導致該產業發展緩慢進而影響其對就業的吸納，使得整個經濟的固定資產投資增長與就業增長表現為不同步。我國“七五”期間固定資產投資增長率與就業增長率幾乎是同步變動的，兩者的相關系數達到0.911，幾乎接近1∶1的水平。而“十五”期間兩者表現出不同步變化，甚至出現相反的變動趨勢，兩者的相關系數達到－0.779，固定資產投資的高增長率沒有帶來就業的高增長率（如表1所示）。

在政府政策引導下，資金過多地流向資本密集型產業，造成我國資本對就業吸納整體能力的下降。根據張振興、劉培林的研究^［3］，我國各產業資本吸收就業的強度都呈現下降的趨勢，其中，工業部門2002年單位資本吸收就業量僅是1980年的29％；交通運輸倉儲郵電業2002年單位資本吸收就業量僅是1980年的16％，其他第三產業2002年單位資本吸收就業量僅是1980年的35％，而且其研究還表明最近時期大部分年份中，投資主要集中于那些單位資本吸收就業強度較低的部門中。

雖然很多地方政府出臺了發展勞動密集型產業的政策，但是，經濟增長的沖動常常使政府將大量資金用于資本密集型產業，而不愿意用于勞動密集型產業，結果發展勞動密集型產業的戰略與政策往往成為空話，難以落到實處。

3．公共服務分析

地方政府主導型發展模式下地方政府由于過于注重經濟建設，而忽略其公共服務的職責，在資源分配上用于發展經濟的資源擠占了用于公共產品供給資源，致使公共產品供給缺失，這已經成為我國當前迫切需要解決的問題。我國國家財政支出中1995年用于經濟建設的支出占總支出的42％，用于社會文教（包括教育、社會保障、公共衛生等支出）的支出為26％。2005年經濟建設支出比重雖然有所下降，但是依然占到28％，用于社會文教的支出為26％，仍然保持較低水平。橫向對比，我國這一比重遠遠低于中、高收入國家，接近于低收入國家水平。高收入國家財政用于社會公共服務的支出占財政支出的比重一般都超過50％；中等收入國家大多維持在30％—50％；低收入國家為30％左右。用于公共服務支出比重較低，直接影響我國公共產品的供給^［4］。

地方政府在公共就業服務上的缺失主要表現在：一是教育投入較少。1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》規定，“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長”，但2005年，11個省區預算內教育撥款增長與財政經常性收入增長相比呈負增長，負增長最多的省竟然達57.19％。負增長地區，既有經濟欠發達的省區，也有經濟非常發達的省區。二是社會保障體系不健全。地方政府在公共服務職能上的缺失以及中央政府和地方政府在財政責任上劃分的不明確，導致地方政府在社保方面投入較少，幾乎處于缺位狀態，我國財政用于撫恤和社會福利的支出雖然從1952年的2.95億元到2005年逐年增長為716.39億元，但是，這項支出占財政總支出的比重，50多年來始終徘徊在1％—2％之間，2000年、2001年、2004年、2005年分別為1.34％、1.41％、1.97％和2.11％。社會保障支出不足使得我國社會保障覆蓋率低。據一些專家對我國“十五”計劃執行情況研究，在公共服務諸領域中社會保障覆蓋率低，就業人員中還有78.04％的人沒有基本養老保險，85.78％的人沒有失業保險，84.36％的人沒有醫療保險。

教育是就業的保證，發展教育是提高就業質量，擴大就業規模的根本途徑；社會保障是社會的安全閥，健全社會保障體系是大力發展非正規就業、多渠道就業的基本條件。各地教育、社會保障等公共事業發展滯后、公共服務嚴重缺失，制約了勞動力就業能力提高，限制了就業多樣化的發展和就業規模的擴大。

改善地方政府主導型市場經濟模式，促進就業增加

地方政府主導型市場經濟模式作為一外生變量使許多促進就業的政策趨于表面化，難以發揮作用，因此要促進就業必須改變這一外生變量，即改善地方主導型市場經濟模式，規范政府行為，使得各種就業政策落到實處。而當前的財政體制和政績考核機制是造成這一市場經濟模式的深層次原因，因此要規范政府行為，促進就業首先應該從這兩方面著手：

1．改革現行的財政體制

我國現行的財政體制是以分權為特征的，這種體制影響著地方政府的行為。這種體制下，中央政府只占總預算開支的30％，其余在四級地方政府之間分配，很多公共服務由地方政府負擔，其中最顯著的是市縣兩級政府承擔了全部養老金籌集、失業保險和社會福利項目包括最低生活補貼等費用。由于公共需求的增長，地方政府必須用不到50％的稅收對付占到全國政府預算的70％之上的開支。其結果是地方政府面臨著巨大的財政壓力，地方政府為了提供中央政府下放的許多服務功能就只好采取融資、亂收費、干預銀行信貸等手段，而這些手段顯然會影響到地方的稅費政策、投資政策、產業政策等，進而影響到就業。因此，財政體制是影響我國地方政府行為的深層次原因之一，要規范政府行為，必須改革現行的財政體制。

首先要明確政府的職能范圍。政府的職能范圍，包括政府的行政職能、公共服務職能和經濟調控職能。在市場經濟體制下，政府管理經濟，主要是制定和執行宏觀調控政策，搞好基礎建設創造良好的經濟發展外部環境。明確政府的職能范圍，可以規范政府行為，避免政府行為的“缺位”和“越位”，防止政府過度干涉經濟，影響市場配置資源的作用，促進政府退出競爭性、盈利性領域，主要關注非競爭性、非盈利性領域。

其次明確各級政府的事權范圍，以此劃分各級政府的財權，保證各級政府的權責一致。在諸多的政府事務中，哪些屬于中央政府事權范圍，哪些屬于地方政府的事權范圍，應有明確的界定，然后在此基礎上劃分各級財政支出范圍。在事權的劃分上要特別注意劃分公共品，特別是混合公共品的事權，當前引起爭議的就是這一部分，地方政府資金不足也是這一部分事權所致。明確各級政府的事權范圍，并以此劃分財權和稅種，可以保證各級政府事權與財權相對稱，在一定程度上緩解現階段地方政府的財政壓力，避免地方政府追求財政收入最大化，而造成的對經濟的負面影響。

再次通過立法保證公共產品所需的財政資金。在明確各級政府的事權范圍劃分財權后，應該采取措施強制性約束政府對公共產品投入。現行的體制中，缺乏對各級政府公共投入的強制性約束機制，致使社會保障等公共產品的財政資金不到位，因此應該把各級政府的相關責任提高和明確到法律層次上。只有明確各級政府的法定責任，地方政府的官員們也才能明白自身的責任，才能保證公共產品的開支，保證各種公共產品的提供。

2．改革政績考核機制，把就業納入政績考核體系

當前的政績考核機制在很大程度上影響著地方政府行為，我國存在片面地用GDP及其增長速度來衡量地方發展、衡量政府及領導人政績的偏向。在政績壓力下，地方政府格外偏好對GDP的追求，同時失業率不是一個考核地方領導非常重要和硬性的指標，甚至與地方領導的評價和升遷沒有太大的關系，因此也就沒有促使地方領導發展費力、費時、對經濟總量貢獻不顯著、財政還要減收但對就業有用的個體、微型和中小企業的激勵和督促機制。

將促進就業明確為各級政府的基本職責，把就業問題列為與GDP、財政收入同等重要的指標，對各級政府部門予以考核，可以提高地方政府解決就業問題的積極性，消除因片面追求經濟增長而對就業造成的不利影響，促進地方政府采取各種手段解決就業問題。

參考文獻

［1］周天勇.政府規制如何窒息創業活力和就業活力［J］.中國改革,2006,(5).

［2］張衛國.地方政府投資行為：轉型期中國經濟的深層制約因素［J］.學術月刊,2005,(12).

［3］張振興,劉培林.非農投資總量、結構和要素替代對就業的影響［J］.經濟學家,2006,(4).

［4］李冰.我國財政支出的國際比較與優化對策［J］.山東財政學院學報,2005,(3).

責任編輯：伊 人