從生態文明的要求看環境法的修改

徐祥民　高益民

一

人類早已對自己創造的文明陶醉不已，今天的人類也還在不斷為創造更高度的文明而秣馬厲兵。如果說人類創造了自己的文明，而這文明中最基本的成果是經歷了漫長歷史長河反復淘洗的精神文明和物質文明，那么，這兩類文明成果都帶有明顯的人類產品特征，盡管它們也參與了人類自身的創造。第一，作為一種文明，它們都是對文明不足、在很大程度上是對自然的利用不足的反映，從而它們本身也帶有目標意義，是對進一步繁榮，包括對自然的更高程度利用的一種表達；第二，它們總體上來說都是人類創造性活動的結果，且隨人類創造活動的增長而增長；第三，它們都具有價值屬性，都給人類個體或集體提供某種便利；第四，不管是文明目標的設定、創造文明成果的活動，還是文明成果所具有的便利功能，都以對自然條件的利用（更廣泛存在的是對自然的改變甚至破壞）為前提。在剛剛過去不久的歷史上，甚至在今天，更大文明成果的取得以對自然的更大規模的改變或破壞為代價。

生態文明顯然不是與物質文明和精神文明并列的同一類文明形態。①當我們說“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”②時，沒有人會懷疑生態文明的目標意義，但是，生態文明這一目標與物質文明、精神文明那種目標卻大不一樣。首先，生態文明其實并不出自人類的理想，而是出于人類無奈之下的一種選擇。可以這樣說，生態文明不是政治家謀劃出來的，不是學者們推導出來的，而是人類歷史走到今天必然發出的呼喚。這一呼喚的發出不是因為文明的不足，不是因為人類對自然利用的不足，相反，是因為人類在追求物質文明和精神文明的過程中“過分”③地利用了自然，是因為人類高度的文明成果的取得背負了對自然的過多的債務。作為目標的生態文明不是對更高度的文明的向往，不是對自然的更大規模的利用，而是對保護那自然存在的生態的期望，而良好的生態在并不遙遠的過去是一直存在著的。其次，生態文明，或者說生態文明的基礎主要不是依靠人類的創造性活動去打造，而是主要仰仗大自然本身的自然而然的運動去恢復。再次，生態文明無疑是有價值的，但生態文明對人類的意義卻與物質文明、精神文明大不一樣。作為生態文明基礎的生態條件主要不是向社會個體提供某種便利，而是對社會整體甚至人類整體提供生存繁衍的條件。如果說物質文明可以通過對個體占有財富的量的合計來衡量其程度，社會個體占有的財富總量越大便說明物質文明的程度越高，那么，生態文明的基本表現形式是總的生態條件，是這個總的生態條件向社會也向社會的個體提供某種服務。最后，生態文明建設，尤其是這種文明的基礎——良好生態條件的建設不能靠、至少不能主要靠對自然的改變甚至破壞來實現。與創造物質文明的情況相反，良好生態條件的取得需要人類付出的是對自然的干擾的減少，是順從自然運動的規律。如果我們把這種活動也叫做創造的話，那么，這種創造的結果是對人類生存的生態條件，也就是生態文明之基礎的重建。

二

在一般的文明論中，人們往往更關心的是作為成果的文明，在文化學意義上則是作為積淀的文明，但在關于生態文明的討論中，似乎更值得關注的是目標，是那將要取得的成果。這是因為政治家、學者們的文告、書刊中的生態文明似乎都不是出自對已經取得的乃至令人們引以為豪的成果的描述、贊美，而是表達了對后事的一種瞻顧，一種具有撥亂反正特征的倡導。宣揚生態文明既不是要喚起人們對前輩創業者的豐功偉績的崇敬，也不是告誡人們要珍視那飽含創造者心血、汗水的得來不易的成果，而是提醒人們我們已經失去了過去千萬年中曾經無私地供養了人類的良好生態，因而我們需要找回那曾經存在的良好的生態條件，并為這個目標的實現付出可能要比創造物質文明還要艱辛的，至少是別樣的努力。

既然生態文明是這樣一種有待實現的理想，而它的實現又需要我們付出努力，我們就應該弄清這個需要建設的目標對象的要求。我們認為，生態文明的基本要求就是人與自然和諧相處。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中所講的“生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”就體現了人與自然和諧的要求，也是對生態文明要求的十分精辟的表達。檢閱近期頒布的黨和國家的一系列文件，包括具有法律效力的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《十一五綱要》），也會使我們的這個判斷得到充分的支持。

《十一五綱要》無疑是一份大力提倡生態文明的官方文件。它提出的“建設資源節約型、環境友好型社會”的方略包括“發展循環經濟”、“保護修復自然生態”、“加大環境保護力度”、“強化資源管理”、“合理利用海洋和氣候資源”等④，這一方略對實現人與自然和諧具有不可替代的作用。它“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區”⑤的做法顯然充分考慮了對人與自然之間和諧關系的處理。從《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《和諧決定》）中我們可以看出，和諧社會建設同另一個和諧，即人與自然之間的和諧具有密切的聯系。《和諧決定》提到的“影響社會和諧的矛盾和問題”之一是“人口資源環境壓力加大”；《和諧決定》提出的“構建社會主義和諧社會”應遵循的“原則”是“堅持科學發展”，其中的重要要求是“統籌人與自然和諧發展”；⑥《和諧決定》確定的社會建設的任務和目標之一是“加強環境治理保護，促進人與自然相和諧”。⑦

三

環境法在生態文明建設中擔當著，或者說應當擔當重要的任務。在今天，需要審視的是現行的環境法是否能夠勝任這樣的任務。

近來對環境法的修改問題學界仁智之見多有。⑧如果說《環境保護法》頒布以來的近20年中發生了一些足以使修改這部法律的理由成立的變化，那么，對環境法的修改最富有說服力的變化是人們對人類與自然（環境）之間關系的認識上的變化，以及由此帶來的對環境法功能的理解的變化。環境問題的加劇使人們意識到妥善處理人類與自然的關系已經成為一個必須置于重要地位的時代主題。如果說最早的環境法多表現為公害對策法，那么，現在人們希望環境法擔當的是實現人類與自然的和諧相處。我們應該按照能否有效促進人與自然和諧，推進生態文明建設來思考環境法的修改問題。以下是我們的幾點思考。發表出來，希望與關心我國環境法制建設的師友交換思想。

第一，環境法不應再是污染防治法，也不應是污染防治法加自然資源保護法，而應是以環境承載力為基礎性判斷，以循環型社會為路徑確保人與自然和諧的基本法。在經歷了“頭疼醫頭，足疼醫足”式的環保法失敗的痛苦之后，在領受了環境危機所具有的越來越明顯的無可逃避的特點之后，人們逐漸認識到，防、堵式的污染防治法已無法醫治環境創傷，更無法阻擋明顯帶有愈演愈烈趨勢的環境危機的到來。⑨新的環境法必須按照處理人與自然關系的需要來設計，從按照其自身的自然發展必然是不斷增長的人類需求與自然這個人類最根本的生存條件的關系中發現制度設計的依據。如果環境法不能引導社會走上人與自然和諧之路，這個法律就是失敗的，就沒有產生這個法律部門應當產生的社會作用。反過來說，環境法必須把實現人與自然和諧當成自己的基本立法目的。簡單的污染防治法、簡單的資源保護法，或者它們的簡單的結合，或者再加上一些學者所說的生態保護法等，無法實現這樣的目的。以確保人與自然和諧為目的，不限于污染防治，不滿足于污染防治加資源保護等的環境法并不等于一些學者所總結的“大環境法”，不是要求把“資源保護、城市建設、環境衛生”⑩等簡單地包羅在一起的法。“城市建設、環境衛生”與環境保護有關，但其主要內容不是環境保護。我們所主張的環境法是調整領域寬闊的環境法，但并不是把其他行政事務都包攬的法律雜燴。

第二，按照循環型社會的路徑判斷，環境法的調整對象應當是全部人類行為（指影響環境的行為），其中包括傳統環境法關照的企業行為、個人消費行為，也包括社會性活動、政府決策和國家機器的運轉。循環型社會的要義在于生產、生活以及生產生活的增長不給人類環境帶來更大的壓力。環境法要規范循環型社會的運行，就要確保社會經濟運行在污染不增長、資源消耗不增加的范圍內進行，而它要實現這樣的目標，就必須把整個社會納入其調整范圍之內，尤其是把國家的經濟決策行為納入其調整范圍之內，而不是僅僅把企業和其他的污染者、資源消耗大戶置于其調控之下。在這個意義上，環境法應當是治國家的法，而不是治民的法，至少不只是治民的法。從對實現上述目標的意義上來說，對國家決策行為的規范更為重要。以循環型社會為實現路徑的環境法不排除傳統的污染防治、資源保護措施、手段，只是要求按照循環型社會的循環方略對有關的措施、手段等加以調整、整合，使之更加協調，方向更一致。這種調整、整合的目標是明確的，那就是讓它們共同服務于循環型社會建設，達到整個社會生活對自然的污染和資源消耗不超出自然的承載力和持續供應能力。

第三，調整一切人類行為的環境法已經超出傳統行政法的容納極限。這樣一來，由國家環保局作為基本執行主體或以國家環保局為主其他國家行政機關為輔的執法主體安排就不合時宜了。這個法的構設應當遵循憲政設計的思路，即把所有社會主體和政治主體都納入法律之內，而不是只約束一部分社會主體而讓另外的機關、組織處于法律之外。按照這樣的構設思路，環境保護就不再只是某個專門環境保護機關或某幾個“與環境保護有關的”機關的職責，而是所有國家機關共同擔當的職責。按照這樣的構設思路，立法機關是首當其沖的負有環境保護職責的機關，而這個職責又首先表現為把環境法的要求貫徹在自己的立法活動中，落實在自己創設的法律中。如果說環境保護法是國家行政機關負責執行的法，那么，這個法需要所有國家行政機關一起來執行。

第四，按照憲政設計的思路，環境法應當首先是評判政府決策行為（包括立法行為）的法。目前環境污染和資源衰退所呈現出的全流域性、全國性以及全球性說明，環境污染和資源衰退的責任明顯已經非企業和個人所能承擔，造成環境污染和資源衰退的緣由也已經無法用企業行為和個體消費來說明。醫治這種“全方位”的疾患不能靠對企業和消費者動手術的辦法。可以這樣說，沒有國家基本政策的改變，不從政府決策本身采取措施，就不可能實現對環境的有效保護。(11)０湊照庋的判斷，真正負責任的環境法制設計一定是首先開列政府環境責任的方案，就像良好的憲政規劃一定是規定政府責任的方案一樣。李摯萍教授提出的對環境法的“總體修改思路”之一就是“強化政府的環保職能”。(12)Ｋ的觀點反映了政府責任與環境保護之間的關系，也反映了學界對如何處理這一關系的基本看法。

第五，以一切人類行為作為調整對象的環境法必須有與之相適應的審判制度。這個審判制度是有能力對政府決策行為做出具有可執行性且有執行力的判決的法律制度。這也是來自于憲政經驗的一個設想。政府行為，包括立法行為應當是可評判的，這是憲政——一種理性政治的要求。環境保護既然首先是政府的責任，政府的行為就應該被置于一定的評判體制之下。環境法應當建立評判政府行為的制度，否則，就很難讓強大的政府，并且常常是披蓋了為民眾謀福利盛裝的政府服從環境保護的要求，從而人與自然之間的和諧就很難實現。

第六，以一切人類環境行為為調整對象的法，也就是把一切社會主體作為法律關系主體的法，確保其有效運轉的由文明（憲政）經驗證明的辦法是所有主體對其實施廣泛參與。環保法不僅要一般地提倡公眾參與，而且要最大限度地為各種社會主體的參與提供便利。不少學者和官員都對“環境民主”給予高度重視。環境保護需要廣泛的公眾參與，但僅僅承認居民、非政府組織和遭受某種污染困擾的企業等有參與的權利還不夠。在公眾參與環境保護上至少有以下三個問題需要解決：其一，參與的形式。譬如，公眾可否以訴訟的方式參與環境保護。一些學者和官員倡導的環境公益訴訟制度(13)ＳΦ痹諦碌幕肪撤ㄖ械玫餃啡稀Ｆ潿，參與的范圍。譬如，對立法和政策制定的參與。在討論行政管理的成效等問題時，我們常用“力度”這個概念。政府實施環境保護也有個力度問題，而這個力度常常決定于財政和稅收政策的支持。沒有有力的財政支持就難以有大力度的環保投入；沒有有力的環境稅、資源稅政策，環境保護工作對污染者的壓力就缺乏必要的力度。公眾對環境保護的參與應當包括對財政、稅收等政策制定的參與。其三，參與的程度。如果公眾參與不能對決策發揮實際的影響，只是做一些事后評判，其對環境保護的實際意義就太小了。要想真正發揮公眾參與在環境保護中的作用，新的環境法就應該對公眾參與采取開放的態度，讓社會各界有通暢的渠道和有效的方式對環境保護發揮影響作用。

第七，以一切人類行為為調整對象，又具有憲政特點的環境法應當是一個法律體系，而不必一定是同一個法律文件。事實上，現有的環境法律部門也不是一個文件一統到底，而是由規定在若干不同位階法律文件中的制度、規范等構成的。由于污染源是多種多樣的，受污染影響的環境要素是多種多樣的，資源的種類不一、生態系統千姿百態，所以環境法不可能用一個由一次立法活動完成的法典來表達。(14)Ｓ煞稚⒌姆律文件構成的環境法必須保持體系的完整性和基本原則的統一性。這樣的環境法體系需要一個類似于一國法律體系中的憲法那樣的基本法。從操作可行的角度考慮問題，我國可以考慮建立環境政策基本法，為現行各單行法的修改確立遵循，對各相關單行法按基本法進行修改。(15)

第八，按照環境政策基本法調整現行管理體制和環保實踐運行體制，譬如成立具有協調國務院各部委工作能力的環境委員會。這是一個雖以環保為目的但卻具有綜合性特點的機構，是環境政策基本法得以實施的行政性保障。這一機構的綜合性是對環境問題的綜合性的反應，沒有這樣的綜合性，便沒有環境的根本好轉，便無法建立起理想的生態文明。原來的國家機關體系是在沒有遇到、沒有考慮生態限制(16)＃沒有把人與自然和諧當成時代任務的前提下形成的，這種體系適合于沒有環境危機的社會。當我們遇到了人與自然和諧這個空前的問題之后，對在處理人類與自然關系中處于主導地位（或具有較大影響力）的國家機關體系必須作相應的調整。調整的思路之一是對以往形成的機關體系的職權、權力加以限制，主要是使其接受來自環境保護法和環境保護中心調控機關（如環境委員會）的限制。

注釋

①我們曾經把生態文明與物質文明、精神文明和政治文明“并稱”四大文明。（參見徐祥民：《被決定的法理——法學理論在生態文明中的革命》，《法學論壇》2007年第1期。）所謂“并稱”主要想說明的是，它們都是我國文明建設的一個方面。并稱并不等于把它們當做同質的一類文明。徐祥民先生在同一篇文章中把生態文明稱為“適應性文明”，把物質文明、精神文明等稱為創造性文明。徐先生的這個劃分已經說明了兩類文明之間的區別。

②胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2007年，第16頁。

③《2005年中國海洋環境質量公報》在分析造成海洋環境污染和破壞的原因時反復使用了過度這個詞，如“過度捕撈”、“過度采挖和捕獲海洋經濟動物”、“過度捕撈和灘涂養殖”。對自然開發過度是造成環境危機的基本原因，也是生態文明建設中必須著力克服的難點。

④⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，人民出版社，2006年，第42—50、37—40頁。

⑥⑦《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》第二、第三章。

⑧本文不想對各種觀點一一加以評述，因為那既超出一片短文的容納能力，也不是本文所欲達的目標。

⑨周珂教授等注意到，“世界各國早期的環境法基本上都是建立在污染防治法的基礎上”，爾后一些國家“環境法的調整范圍由污染防治為主，逐步擴大到污染防治與自然資源保護并重，進而擴大到對整個生態環境的保護和改善”。參見周珂、竺效：《環境法的修改與歷史轉型》，《可持續發展與中國環境法治——〈中華人民共和國環境保護法〉修改專題研究》，科學出版社，2005年，第96—108頁。

⑩參見陳仁：《環境執法基礎》，法律出版社，1997年，第35頁。

(11)４尤球范圍看，如果不能采取全球一致的行動，那些積極的環保行動的結果至多是“摁倒葫蘆瓢起來”。

(12)Ｍ跏饕逯鞅唷犢沙中發展與中國環境法治——〈中華人民共和國環境保護法〉修改專題研究》，科學出版社，2005年，第24頁。

(13)１鹛蝸壬對環境公益訴訟就持支持的態度。參見別濤：《中國的環境公益訴訟及其立法設想》，《中國環境資源法學評論》（2006卷），人民出版社，2007年，第135—153頁。

(14)Ｒ恍┭д吖賾諢肪撤ǚǖ浠的探討說明了這一點。歐洲各國編制的環境法法典之所以大都采用了更接近法律匯編的形式（參見徐祥民主編《中國環境資源法學評論》（2006卷），人民出版社，2007年，第279—296頁），基本原因就在于這個法律部門不適合進行法典編纂。

(15)２苊韉孿壬在探討環境法的修改完善時曾提出“以可持續發展作為修改有關環境的法律、法規的指導思想，將可持續發展思想貫徹到修改環境資源的法律、法規過程的始終”（參見王樹義主編《可持續發展與中國環境法治——〈中華人民共和國環境保護法〉修改專題研究》，科學出版社，2005年，第36—37頁）。他的“貫徹始終”的觀點是正確的，但以環境基本法作為修改非基本法的依據能更有效地達到“貫徹”的目的，因為它為法律的修改提供了具體的規范和制度等。從這個意義上講，如果環境基本法體現了可持續發展的精神或其他某種主義，其他法律的修改又能以這個基本法為依據，就更有利于實現這種精神或主義的貫徹“始終”。

(16)Ｈ死嘁丫感受到了無可逃遁的生態限制的壓力，當今人類的文明建設，包括制度、文化等建設都必須服從這種具有人為因素的自然的限制。參見徐祥民：《被決定的法理——法學理論在生態文明中的革命》，《法學論壇》2007年第1期。

作者簡介：徐祥民，男，又名徐進，中國海洋大學教授、博士生導師、法學院院長，教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發展研究院研究員，山東省新成環境法與可持續發展研究中心主任，歷史學博士，法學博士。

高益民，男，中國海洋大學博士研究生，青島市中級人民法院副院長。