建設生態文明需要以立法克服資源環境管理中的“政府失靈”

王　曦

當前，我國經濟社會發展和生態文明建設中面臨的重大瓶頸是資源環境的制約。黨的十七大報告列舉的當前我國面臨的多種重大挑戰中，“發展的資源環境代價過高”名列首位，報告因而提出全面建設小康社會的目標之一是“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立”。①

環境資源代價過高，從表面上看，是經濟學上的“市場失靈”的表現，若深究，則可以發現它是經濟學上所謂“政府失靈”的惡果。“政府失靈”導致并加重“市場失靈”。“政府失靈”一般指“政府為糾正市場失靈而進行的行政干預措施無法提高資源配置效率的現象”②，在資源環境領域里，“政府失靈”一般表現為“環境政策無效”和“環境管理無效”。③其中，“環境管理無效”指的是“由于政府管理與政策實施環節的缺陷，如制度陷阱、尋租行為、官僚主義等的存在，環境政策無法有效實施，達不到預期效果”。④不幸的是，這種環境管理的無效在我國比較廣泛地存在著。

我國環境管理中的“政府失靈”表現在中央和地方兩個層次上。在中央層次，國務院有些部門的管理與科學發展的要求仍有較大差距，在項目審批、財政支持、干部考核、經濟統計等方面對經濟增長過于偏好而未對資源環境的損耗給予應有的重視。國務院環境保護行政主管部門在國家宏觀決策中所起的作用十分有限，在可能對環境帶來重大影響的事項的決策上，該部門不能像人口、土地行政主管部門那樣“一票否決”。由于存在這些問題，中央的環境管制長期出現不同程度的“失靈”現象。例如，2005年國家環保總局掀起“環保風暴”，喝令暫停30個建設項目。這30個項目中，有不少是因為中央有關部門在審批這些項目的過程中違反了環境法律的規定。2007年1月，國家環保總局首次采用“行業限批”手段，被“限批”的大唐國際、華能、華電、國電四大電力集團的建設項目背后，不乏中央有關部門違反環境法律（如法律關于環評的規定）的情況。在地方層次，一些地方政府的主要領導人尚未真正樹立科學發展觀，在管理中重經濟發展而輕環境保護，疏于履行環境管理職責，導致污染泛濫和生態遭到嚴重破壞；一些地方政府出于發展經濟的考慮，縱容一些企業的環境污染或生態破壞行為；一些地方政府為了招商引資竟然無視國法，自行制定“土政策”，置環境保護于不顧。⑤國家環保總局2007年對淮河、海河、黃河、長江及重點湖泊進行專項檢查時發現，11個省區的126個工業園區中，有110個存在違規審批、越權審批、降低環評等級等環境違法問題，占抽查總數的87.3％。⑥

資源環境管理中的“政府失靈”現象之所以發生，其根本原因在于制度上的缺陷，這種制度缺陷鮮明地表現在我國環境法律在制度設計上缺乏防止“政府失靈”的制度安排。首先，法律上缺乏關于政府內部監督和制約的制度性規定。具體表現在：一是缺乏對上級政府環保部門制約下級政府環保不作為或不當作為的制度安排；二是缺乏防止政府主要領導人對本級政府環保部門依法履行職責進行不當干預的制度安排；三是對負有環境保護職責的政府各部門的職責設定過于模糊和寬泛，導致其行政自由裁量權的范圍過大。其次，法律上缺乏政府行政部門以外的各種政治力量如人大、政協、民主黨派、新聞輿論、非政府組織和公民個人對政府有關環境的行政決策和行為進行監督的制度安排。

我國的環境法制進程從1979年的《中華人民共和國環境保護法》（試行），到現行的《中華人民共和國環境保護法》；從綜合性環境法律如《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國環境影響評價法》，到針對環境因子的環境法律如針對空氣污染、水污染、固體廢棄物污染的法律，立法的著眼點無不主要放在管制企業上。環境法律的主要制度安排都體現了政府對企業的“管”，鮮有“管”政府或者監督政府的制度安排。從環境影響評價⑦、“三同時”、排污登記、排污收費、排污許可證到限期治理，法律規定的環境管理制度無不以管制企業為主。立法者似乎認為我們的政府天然就是一個重視環境保護的政府和環境的保護神，政府的環境管理不會“失靈”，問題都在企業身上，管好企業就行。因此，法律似乎可以不用為防止環境保護領域里的“政府失靈”作出制度安排。例如，《中華人民共和國環境保護法》共有47條，其中監督和約束政府行為的專門條款只有兩條，即第六條“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”和第45條“環境保護監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。其他的環境法律基本照搬這兩個條款，在監督和約束政府方面沒有作出新的規定。監督和約束政府行為的條款少只是問題的一方面，問題的另一方面是這兩個條款過于“原則”，內容過于空洞，沒有建立監督和約束政府行為的有效制度和機制，基本上不具有可操作性。由于法律上缺乏關于預防和制止資源環境管理中“政府失靈”的制度性安排，那種以犧牲資源和環境為代價的老的經濟發展方式在很多地方得以暢通無阻、大行其道，導致我國經濟發展出現資源環境代價過高的問題。

既然資源環境領域里“政府失靈”的根本原因是法律制度設計上的缺陷，我們就可以通過彌補法律制度上的缺陷來克服這種失靈。彌補法律制度的缺陷，只有通過立法活動來實現。可以通過修訂現行《中華人民共和國環境保護法》或者制定一部新的法律來彌補這個制度上的缺陷。這類以克服資源環境管理的“政府失靈”為主旨的法律，應當建立兩個至關重要的對政府的約束制度。一是政府內部的監督和制約制度。應當通過制定新法或者修訂現行法，在環境資源法律中強化中央對地方政府的影響資源環境的行政決策和執行行為的監督和制約制度，強化行政監察制度。另一個是政府行政部門以外的各種政治力量對政府行政部門的監督和約束制度。應當通過制定新法或者修訂現行法，建立和完善各級人民代表大會、法院對于政府行政部門影響資源環境的行政決策和執行行為的監督和制約制度，建立和完善各級政協、民主黨派、群眾團體、新聞媒體和公民個人對于政府行政部門的資源環境行政決策和執行行為的監督制度。只有法律上建立了這種從內部和外部兩個方向都對政府予以有力監督的制度，政府行政部門在作出影響資源與環境的決策和執行行為時才不敢懈怠，不敢犯官僚主義錯誤，更不敢尋租或者違法亂紀。

作為調整人們關于開發、利用和保護環境與資源的社會關系的具有法律約束力的社會規范，環境法在建設生態文明的進程中起著其他社會規范所難于替代的作用。只有通過立法活動制定防止資源環境領域里的“政府失靈”的法律制度，資源環境領域里的“政府失靈”現象才可能得到根本性的遏制，建設生態文明的目標才能最終實現。為此，建議新一屆全國人大將制定防止資源環境領域里的“政府失靈”的法律制度作為一項重要的立法事項納入立法計劃。

注釋

①胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2007年10月25日。

②③④《大辭海》（環境科學卷），上海辭書出版社，2006年，第264、264、264頁。

⑤參見《新華每日電訊》2007年7月5日。

⑥《中國經濟時報》2007年7月23日。

⑦2002年制定的《中華人民共和國環境影響評價法》首次規定了對一些政府規劃行為的環境評價，但仍然缺乏可操作的程序。

作者簡介：王曦，男，上海交通大學法學院環境資源法研究所所長，教授，博士生導師，中國法學會環境與資源保護法研究會副會長，科技部可持續發展研究會理事，世界自然保護聯盟環境法委員會委員，環境法國際理事會理事。

責任編輯：鄧 林