城市社區居民參與的目標模式、現狀問題及路徑選擇

張大維　陳偉東

摘 要：城市社區居民參與的目標模式是實現參與式社區治理。在社區行政化背景下，居民參與呈現出參與率總體偏低、參與明顯不均衡、參與效能不高等問題。為達到居民參與的目標模式，在社區治理視域中，有必要從參與渠道、組織化程度、法律制度、社會資本、福利體系、政府和社區的回應度及效率等方面探討破解居民參與難題的一般路徑。

關鍵詞：居民參與；目標模式；社區治理；參與式治理

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0115—04

一、參與式社區治理：居民參與的目標模式

1.治理、善治與公民參與

20世紀90年代以來，國際上開始流行使用治理（governance）來形容現代公共政治和社會事務的管理。治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。^［1］公民參與是治理的內在要求。

良好的治理即為善治，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理。善治至少應該包括以下基本要素：第一，合法性，即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。第二，透明性，即政治信息的公開性。第三，責任性，即與某一特定職位和機構相連的職責及相應的義務。第四，法治，即所有人都依法行事，在法律面前人人平等。第五，回應，即公共機構和管理人員要對公民的要求作出反應。第六，有效，即管理的效率。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會有善治。^［2］

2.社區治理、社區善治與居民參與

隨著城市社區建設在我國的興起，政界和學界也開始使用社區治理來形容社區公共事務的管理。社區治理是指各種社區利益相關者參與協作，分類管理社區公共事務，共同解決社區問題的持續互動過程。居民參與是社區治理的核心特征。

長效的、良好的社區治理即為社區善治。社區善治必須遵循以下原則：第一，規模原則。將公共政策制定和執行過程盡可能放在貼近那些被政策影響的民眾的位置上，這樣既可以保證公民直接參與，也可以保證政府的公共項目更富有彈性，能夠回應變化，及時、理性地達成項目創立的目的。第二，民主原則。能否保證公共政策制定獲得“最好的”結果，取決于公民是否能獲得信息，并能對公共政策問題進行自由而公開的討論，而不是依賴于精英集團的偏好或決斷。第三，責任原則。社區居民是他們自己社區的“所有者”，因此要提升政府對公民的責任性，迫切需要民眾與政府一道參與公共政策的整個過程。第四，理性原則。公共政策的理性價值是要人們認識到，公共政策是一項重要的事業，它需要公民和政府都有表達自己意見及使自己的意見被聽取的機會，以及尊重他人觀點的態度。^［3］很明顯，只有居民充分參與，才能達到社區善治。

3.參與式社區治理與居民參與的目標模式

治理離不開公民參與，居民參與是社區治理內在的、不可分割的重要特征，參與式社區治理是城市社區善治的必然趨向。參與式治理的核心就是要居民參與，沒有居民參與就談不上參與式社區治理。居民參與是指社區居民本著公共精神參與社區事務，從而推動社區發展和人的全面發展。主要包括三個層面：第一，社區層面上的政治參與；第二，社區公共管理中的參與；第三，有關社區公共政策制定與執行的參與。^［4］社區建設中，居民參與至關重要。居民參與的過程實際上是公共服務的提供者與使用者交流信息、傳遞信息的過程，所以從一定意義上說居民的參與狀況決定著社區建設的效果；^［5］居民參與是社區建設的內在動力，其參與的規模、程序和制度化水平將直接關系到社區發展的整體變遷和目標管理；居民參與率及參與程度的高低也是衡量社區自治的重要標志。^［6］因此，居民參與的目標模式，應該是居民在以上三個層面上實現參與的最大廣度和深度，體現參與的最高質量和效度，實現參與式社區治理和社區善治的持續互動過程。

社區建設要通過居民的參與式治理，實現社區善治，就必須在厘清居民參與現狀和問題的基礎上，遵循治理的基本要素和社區治理的一般原則，提出破解居民參與難題的一般路徑。

二、社區行政化背景下的居民參與：現狀與問題

1.社區行政化及類型變遷

社區行政化，即社區行政一體化，是城市政府為尋求經濟增長與社會穩定的平衡，依靠行政權力，自上而下地實現社會再組織的過程。政府依靠行政力量，由外向內，由上向下，重構“縱向到底、橫向到邊”的城市社會管理體制。社區成為城市政府的活動空間，其基本標志是：社區空間的行政化、社區組織的行政化和社區事務的行政化。^［7］

社區行政化可以分為四種類型：支配型、強大型、沖突型和弱小型。社區行政化的四種類型伴隨著社區建設的不同階段，其程度也由超強向強、較強再到弱的過程轉變。單位制解體和社區建設以來，社區行政化過程呈現出波浪式的變化趨勢，由社區建設初期的支配型行政化階段到社區建設示范期的弱小型行政化階段，再到社區建設推進期的強大型行政化階段，后又轉向全面開展社區建設期的沖突型行政化階段，最終走向社會較發達期的弱小型行政化階段。目前，我國正在通過去行政化建設，推動社區向弱小型行政化階段變遷，創建公民廣泛參與的社會生活共同體。

2.居民參與的現狀與問題

在社區行政化背景下，居民參與呈現出參與率總體偏低、參與明顯不均衡、參與效能不高的特點。本文根據W市社區建設及居民情況問卷調查①的統計結果和個人訪談資料，分析現階段我國城市社區居民參與的現狀和問題。

（1）參與率總體偏低

調查數據顯示，無論是政治性參與，還是非政治性參與，無論是本地居民參與，還是外來居民參與，無論是動員式參與，還是主動式參與，居民的參與率都較低。在各種居民參與中，很少有達到80%的參與項目和行為，而參與率一般都低于60%，居民參與率總體偏低。

（2）參與明顯不均衡

第一，參與意愿高，實際參與少。居民在參與意愿和實際參與行為上存在很大的差距。調查數據顯示：當問及“如果組織‘居民論壇，您會參與嗎”的問題時，回答“會”和“與我相關的就會參加”的居民占92.22%，選擇“不會”的僅占5.56%；對于是否會參與居民聽證會的問題，居民選擇“會”和“與我相關的就會參加”的分別占68.89%、23.33%，選擇“不會”的只占4.44%，但實際參與過居民論壇和聽證會的只占5％左右。

第二，非政治性參與多，政治性參與少。根據參與的領域和內容，社區參與可分為政治性參與和非政治性參與。目前，W市社區居民主要是非政治性參與，政治性參與少。調查中有66.67%的居民沒有向社區黨支部或居委會提出過改進服務的建議，31.11%的居民表示沒有參加過居委會換屆選舉；當問及“自2004年以來是否參加過社區組織的居民文體活動”時，68.89%的居民都回答“參加過”。

第三，動員式參與多，主動性參與少。根據參與主體的參與意愿，可以把社區參與分為動員式參與和主動性參與。調查資料顯示，目前居民所參與的各項社區活動很大程度上是在居委會和政府部門以政治性或行政性手段動員下進行的，如居委會成員上門動員居民參與社區組織的換屆選舉、參與居民聽證會、參與聽取居委會有關社區工作的通報等。

第四，個體化參與多，組織化參與少。根據參與主體的組織化程度，社區參與可分為個體化參與和組織化參與。居民參與的組織化程度越低，參與效果越差，居民越容易處于弱勢地位。從W市的實際情況看，居民參與分散化高、組織化低，以文體組織和志愿組織為例，每千人擁有的文體組織和志愿組織分別只有0.57個、0.60個。

第五，弱勢群體參與多，工薪階層參與少。根據參與主體的階層狀況，社區參與可分為弱勢群體參與和工薪階層參與。據統計，參與社區事務的主要是兩類人群：一是離退休老人、下崗職工、低保對象、失業青年等弱勢群體，二是假期中的青少年學生。社區參與和這些人的利益關聯度大，他們也容易被組織和動員，社區居委會也更愿意針對這部分人開展活動，如組織老年人參加文體娛樂隊，為假期的中小學生開辦輔導班等。這部分參與主體從一定程度上屬于社會上相對弱勢的群體，而掌握社會資源分配主動權的工薪階層則由于工作繁忙等原因無法或不愿意參與社區活動。 第六，參與類型在社區類型上存在差異性。根據調研實際，我們將參與類型分為物質互助參與、生產互助參與、精神互助參與三種類型；將社區類型分為高等收入社區、中等收入社區和低收入社區三種類型。一般來講，精神互助參與主要集中在高等收入社區，而物質互助和生產互助參與主要集中在低收入社區，物質互助、生產互助、精神互助參與則較均衡地分布于中等收入社區。調查數據還顯示，在高等收入的C社區，居民要求參加娛樂活動、成立組織和提供活動場所而向居委會求助的頻數分別為17次、5次和5次，而在低收入的D社區，居民對此方面幾乎沒有求助記錄。另外，D社區在社區衛生、社區安全、社區服務、社區設施上的求助記錄均遠遠高出C社區。

（3）參與效能不高

從居民參與行為的結果來看，參與效能總體偏低。居民參與效能偏低是指居民在實施參與行為后，對政府和社區公共管理組織的影響小，居民意愿表達后的收效低；從另一角度講，就是政府和社區公共管理組織對居民利益表達的回應度及實施效率低，沒有及時滿足居民的需求。從W市居民參與的現狀來看，社區居民參與對社區工作的影響力度不是很高。例如，X社區“社區建設與門棟自治”的問卷調查顯示，當問及“您對社區創建活動反映的問題，得到解決沒有”，17.53％的居民選擇“沒有解決”，37.11％居民選擇“解決了一部分”，這意味著有一半以上的事情都沒有很好地解決，居民參與效能并不高。

三、社區治理視域中的居民參與：路徑與選擇

一般來講，影響居民參與的因素有經濟發展、社會地位、心理動機、政治機制和社會機會等，除此之外，居民的居住年限、年齡結構等也會影響參與水平。但在社區治理的視域中，更應該從參與渠道、組織化程度、法律制度、社會資本、公民意識、福利體系、政府和社區的回應度及效率等方面探索破解居民參與難題的一般路徑，實現參與式社區治理和社區善治。

1.暢通居民參與的利益表達渠道

政治信息公開的有效性要以廣泛的居民參與渠道為前提，這樣才能達到善治。對于那些有參與愿望卻沒有付諸參與行動的居民，很大程度上是因為缺乏有效的參與渠道和機制，政府部門和社區組織在提供便利居民自愿表達利益需求的途徑和制度上還有很多不足。調查顯示，在開辟了諸如居民論壇、居民聽證會、社區對話、院落自治、門棟自治等參與渠道的社區，居民的參與率相對較高，而在居民利益表達渠道缺乏的社區，居民的參與率相對較低。因此，只有暢通居民參與的利益表達渠道，才能極大地增強居民參與社區事務的積極性和可能性。

2.發育完善居民參與的草根組織

居民不被組織起來，往往也會成為弱勢群體，從而降低參與的積極性和參與效能。“組織是有專門目的的機構，它們之所以有效率是因為它們集中精力于一項任務。”②然而，長期以來“政府統管一切”的全能主義與“政府統權避責”的投機主義使社區組織和民間草根組織缺乏獨立發展的空間和條件，甚至社區也出現了行政化傾向，這在很大程度上抑制了草根組織的發育，不利于居民參與意識的培育，降低了居民參與的積極性。因此，只有發育完善居民參與的草根組織，才能增強居民社區參與的效能。

3.健全落實居民參與的法律制度

目前法律制度的缺陷制約著居民參與的程度。一是居民參與的法律和制度不健全。如1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和2003年頒布的《物業管理條例》有許多內容已經與社區發展不相適應。二是社區居民自治制度沒有很好落實。社區行政化使居委會變成了政府部門的“腿”，自治組織的異化現象導致其工作滿足不了居民的真正需求。由于居委會絕大部分時間是在完成政府部門的“規定動作”，而沒有時間和精力來完成“自選動作”和居民求助事務，這些都降低了居民的參與積極性。因此，只有健全居民參與的法律制度并加以落實，才能使居民參與有制度保障。

4.增強居民社會資本和公民意識

一是要重構和創生社區治理單元，實現自治共同體的多層次性，培育居民的社區社會資本。社會資本有助于參與者更加有效地共同行動以追求共同的目標，比如網絡、規范以及信任等。^［8］在社區共同體中，社會資本缺乏必然使居民成為陌路人。二是要開展多種形式的社區教育活動，培育居民的公民意識。公民身份首先而且最重要的是由積極參與公共事務來標示的，^［9］但是，由于缺乏美德的公民越來越多，自由社會成功運轉的能力大大降低了。^［10］因此，只有在社會資本和公民意識增長的前提下，居民才會采取更加有效的參與行動。

5.建立完善社會救助和福利體系

遏制居民收入失衡和社會排斥是政府的責任，也是促成各階層成員參與社區事務的必然選擇，其途徑就是建立和完善社會救助和福利體系。目前我國城市社區正處于快速分化時期，很多城市已初步形成了高等、中等和低收入社區的空間分布格局，出現了隱性或次二元結構。這種社區分化的背后是社會階層的分化，深層的根源是權力和資源的分配不公。長此以往，必然形成兩個極端的社會參與格局，最終形成社會排斥和社會不穩定，不利于構建和諧社區。因此，只有完善社會救助體系，遏制居民收入失衡和社會排斥，才能利于實現社會融合和社會穩定，形成多元參與。

6.增強政府和社區的回應度及效率

單位制解體后，社區成為各種社會問題的倉儲域。社區居委會作為政府的代理人和居民的代言人實際成了社區的公共管理組織，而社區成了城市公共物品的集體消費單元。供需平衡是城市公共服務和公共經濟的一條基本原則，公共物品的提供要以居民的需求為前提。在這種情況下，居民本應該具有明顯的需求表達，即社區參與行為，但正因為居民在實施參與行動或利益表達后并沒有收到預期的效益，政府和社區公共管理組織對居民利益表達的回應度及實施效率低，沒有及時滿足居民的需求，如此循環往復便降低了居民的參與積極性。因此，只有增強政府和社區的回應度及效率，才能增強居民對其合法性的認同和社區參與的信心。

注釋

①2005年華中師范大學城市社區建設研究中心與湖北省民政廳關于湖北省城市社區建設情況問卷調查。

②［美］彼得?德魯克：《后資本主義社會》，張星巖譯，上海譯文出版社，1998年，第56頁。

參考文獻

［1］［2］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.4—11.

［3］［美］理查德?博克斯.公民治理［M］.孫柏瑛譯.北京：中國人民大學出版社，2005.18—19.

［4］王敬堯.參與式治理［M］.北京：中國社會科學出版社，2006.12—14.

［5］徐永祥.社區發展論［M］.上海：華東理工大學出版社，2000.

［6］多吉才讓.城市社區建設讀本［M］.北京：中國社會出版社，2001.1.

［7］陳偉東，李雪萍.社區行政化：不經濟的社會重組機制［J］.中州學刊，2005，(2)：78.

［8］［美］羅伯特?D?帕特南.使民主運轉起來［M］.王列等譯.南昌：江西人民出版社，2001.72.

［9］李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發展［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.379.

［10］Wiliam A.Galston. Liberal Virtues［J］.American Political Science Review，1988，（82）：1281.

責任編輯：海 玉