加大農(nóng)村教育投入 促進(jìn)教育資源公平配置

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村教育得到了長(zhǎng)足發(fā)展，國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，全面推進(jìn)農(nóng)村教育投入保障機(jī)制的改革。2007年，河南省縣級(jí)財(cái)政原安排農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和中央補(bǔ)助提高的公用經(jīng)費(fèi)，加上免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助，各級(jí)財(cái)政安排的公用經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村小學(xué)將達(dá)到生均166元，初中224元；縣鎮(zhèn)小學(xué)196元，初中254元，比原有公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均有較大幅度提高。為了進(jìn)一步探索農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)對(duì)教育均衡發(fā)展的影響，筆者在南陽(yáng)市教育局的幫助下，于2007年對(duì)南陽(yáng)市農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的收支使用情況進(jìn)行了調(diào)查。這次調(diào)查活動(dòng)在南陽(yáng)市86所（其中小學(xué)43所，初中43所）農(nóng)村中小學(xué)中進(jìn)行，希望通過(guò)調(diào)查，能夠找到解決農(nóng)村教育均衡發(fā)展的有效途徑。

一、農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)政策的演變過(guò)程

南陽(yáng)市現(xiàn)有農(nóng)村中小學(xué)校4518所，其中初中510所，在校學(xué)生370541人，教職工27206人；小學(xué)4008所，在校學(xué)生783676人，教職工48258人。

2001年前，南陽(yáng)市農(nóng)村中小學(xué)校實(shí)行的是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主的管理體制。農(nóng)村學(xué)校教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、維修建設(shè)經(jīng)費(fèi)全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)開(kāi)支。初中公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每生每年237元，其中預(yù)算內(nèi)國(guó)撥農(nóng)村生均公用經(jīng)費(fèi)為32-75元；小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)每生每年175元，其中預(yù)算內(nèi)國(guó)撥農(nóng)村生均公用經(jīng)費(fèi)為20-35元。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力有限，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒(méi)有專(zhuān)門(mén)安排預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村中小學(xué)靠收取學(xué)雜費(fèi)、教育費(fèi)附加等艱難維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2002-2003年，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，實(shí)行“以縣為主”的農(nóng)村教育投入保障機(jī)制。縣級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)同樣得不到落實(shí)，農(nóng)村中小學(xué)仍靠收取學(xué)雜費(fèi)等艱難維持運(yùn)轉(zhuǎn)。2005年仍執(zhí)行小學(xué)10元，初中15元的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有足額拔付。2007年，河南省政府再次提高預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村小學(xué)由20元提高到26元，農(nóng)村初中由30元提高到39元，提高部分仍由省財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2007年南陽(yáng)市共安排預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)3496萬(wàn)元。

二、近三年南陽(yáng)市農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)運(yùn)行情況

南陽(yáng)市農(nóng)村初中2004年總收入6819萬(wàn)元，總支出7317萬(wàn)元，超支498萬(wàn)元；2005年總收入為7170萬(wàn)元，總支出為7687萬(wàn)元，超支517萬(wàn)元；2006年總收入為7373萬(wàn)元，總支出為8474萬(wàn)元，超支1101萬(wàn)元。農(nóng)村小學(xué)2004年總收入8633萬(wàn)元，總支出8388萬(wàn)元，結(jié)余245萬(wàn)元；2005年總收入為8009萬(wàn)元，總支出為9468萬(wàn)元，超支1459萬(wàn)元；2006年總收入為8688萬(wàn)元，總支出為11173萬(wàn)元，超支2485萬(wàn)元。超支部分多為歷史欠賬或負(fù)債。

三、南陽(yáng)市農(nóng)村教育發(fā)展中存在的問(wèn)題

通過(guò)以上對(duì)南陽(yáng)市近年來(lái)農(nóng)村教育公用經(jīng)費(fèi)的調(diào)查分析，我們可以看到農(nóng)村教育資源分配中存在的問(wèn)題。

1.預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)撥付不足額且標(biāo)準(zhǔn)偏低。2004年、2005年河南省重新下達(dá)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，南陽(yáng)市實(shí)際執(zhí)行情況不太理想。初中2004年應(yīng)安排預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)749.5萬(wàn)元，實(shí)際撥付231.2萬(wàn)元，欠撥518.3萬(wàn)元；2005年應(yīng)安排預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)693.8萬(wàn)元，實(shí)際撥付431.5萬(wàn)元，欠撥數(shù)額262.3萬(wàn)元；2006年足額撥付。小學(xué)2004年應(yīng)安排預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)815.2萬(wàn)元，實(shí)際撥付268.8萬(wàn)元，欠撥546.4萬(wàn)元；2005年應(yīng)安排預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)786.3萬(wàn)元，實(shí)際撥付483.9萬(wàn)元，欠撥302.4萬(wàn)元；2006年足額撥付。2004、2005兩年縣級(jí)共欠撥預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)1629.4萬(wàn)元。

2.學(xué)校開(kāi)支項(xiàng)目多，現(xiàn)有公用經(jīng)費(fèi)滿足不了正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需求。校舍維修改造使用了大部分公用經(jīng)費(fèi)，維護(hù)學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的水電費(fèi)開(kāi)支較大，有不少學(xué)校陰雨天室內(nèi)光線較暗，但為節(jié)約經(jīng)費(fèi)，不敢開(kāi)燈。報(bào)刊、雜志征訂繁多，一般占支出的5%-10%，給學(xué)校帶來(lái)了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)壓力。

3.山區(qū)及偏遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)經(jīng)費(fèi)缺口嚴(yán)重。由于該市區(qū)域面積較大，地貌復(fù)雜，學(xué)校數(shù)量較多，教學(xué)點(diǎn)分散，校均規(guī)模偏小，形不成整體效益。平原地區(qū)百人以下學(xué)校占同類(lèi)學(xué)校總數(shù)三分之一以上，山區(qū)50人以下學(xué)校占同類(lèi)學(xué)校數(shù)一半以上。由于在校生人數(shù)較少，有限的資源在分散使用后更顯匱乏。學(xué)校只能維持每天的運(yùn)轉(zhuǎn)，教學(xué)教研活動(dòng)無(wú)法開(kāi)展，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等配置的電教器材無(wú)法正常運(yùn)行等。

4.部分農(nóng)村代課教師工資由學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支付。由于近幾年大部分縣區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師進(jìn)入較少，教師隊(duì)伍老化。加之當(dāng)時(shí)核編政策對(duì)農(nóng)村學(xué)校不利，農(nóng)村中小學(xué)臨時(shí)聘用代課教師還有一定數(shù)量存在。由于無(wú)專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)，代課費(fèi)只能從公用經(jīng)費(fèi)中開(kāi)支，一定程度上造成公用經(jīng)費(fèi)更加緊張。如臥龍區(qū)謝莊鄉(xiāng)就有代課教師65人。

5.由于“普九”、危房改造、教師住房建設(shè)、電化教育工程紛紛上馬，達(dá)標(biāo)要求不斷提高，學(xué)校需要大量的配套資金和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，增加的經(jīng)費(fèi)無(wú)法滿足學(xué)校資金需求的增長(zhǎng)。在投入本來(lái)就不足的情況下，許多學(xué)校為達(dá)到一些硬件要求紛紛舉債搞建設(shè)，致使學(xué)校負(fù)債累累，“普九”債務(wù)沉重。

四、對(duì)策與建議

1.明確義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度，提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。落實(shí)省定預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中央核定的農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所需資金由中央、省和省轄市本級(jí)按6∶2∶2的比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。其中地方負(fù)擔(dān)部分缺口較大（南陽(yáng)市2004、2005年欠撥的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)1629.4萬(wàn)元）。因此，建議由省級(jí)政府財(cái)政對(duì)本地區(qū)的義務(wù)教育全面負(fù)起責(zé)任，解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

2.深化教育體制改革，積極整合教育資源，充分發(fā)揮教育公用經(jīng)費(fèi)的規(guī)模效益。要加快教師人事制度改革，合理配備農(nóng)村中小學(xué)教師。要按實(shí)際情況對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師進(jìn)行核編定崗，并由縣級(jí)財(cái)政解決聘任教師經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。加大農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整力度，實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置。按照“小學(xué)中心化、初中鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”的要求，逐步將小學(xué)三年級(jí)以上學(xué)生集中到中心校，使農(nóng)村中小學(xué)生源的70%以上集中在中心學(xué)校學(xué)習(xí)，擴(kuò)大辦學(xué)的規(guī)模，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。積極引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與村小辦學(xué)，減少財(cái)政投入的壓力和負(fù)擔(dān)。

3.加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理，增收節(jié)支提高經(jīng)費(fèi)使用效益。在有條件的學(xué)校，合理開(kāi)發(fā)勤工儉學(xué)項(xiàng)目，增加學(xué)校收入。要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)控支出方向，把有限的經(jīng)費(fèi)向急需的地方傾斜，保證重點(diǎn)工作需要。要堅(jiān)持勤儉辦教育，在學(xué)校各項(xiàng)工作中嚴(yán)禁浮夸和浪費(fèi)行為，要嚴(yán)格控制農(nóng)村負(fù)債新建、改擴(kuò)建學(xué)校。要完善學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作。要提高學(xué)校決策的科學(xué)化，民主化水平，努力提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

4.實(shí)施優(yōu)質(zhì)教育資源共享。通過(guò)“名師共享”活動(dòng)，讓有高超教學(xué)藝術(shù)、全新教育理念的骨干教師到偏遠(yuǎn)山區(qū)校上指導(dǎo)課，幫助薄弱校教師提高教學(xué)水平。通過(guò)教改教研活動(dòng)，以公開(kāi)課、講座等多種形式實(shí)現(xiàn)“教改成果共享”、“教育信息共享”，幫助扶持薄弱校。

5.實(shí)施支教活動(dòng)，擴(kuò)大教師的流動(dòng)面，實(shí)行教師輪崗制。城市教師必須到農(nóng)村小學(xué)支教一至二年，方能得到晉升。設(shè)立教師特殊津貼制度，對(duì)長(zhǎng)期在偏遠(yuǎn)農(nóng)村任教的教師實(shí)施特殊津貼。鼓勵(lì)青年教師“上山下鄉(xiāng)”，對(duì)“上山下鄉(xiāng)”的青年教師同樣實(shí)施特殊津貼。

6.多方籌資，加大教育投入，改善學(xué)校辦學(xué)條件。通過(guò)集資、引資、政府投資等方式，增加對(duì)學(xué)校的資金投入，幫助農(nóng)村小學(xué)完善各項(xiàng)教學(xué)設(shè)施的建設(shè)，為農(nóng)村小學(xué)的發(fā)展提供一個(gè)可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

教育是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，政府應(yīng)該通過(guò)調(diào)整和制定公共政策，確保所有人都能公平地享受公共教育資源。縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，特別是農(nóng)村中小學(xué)整體辦學(xué)水平的提高，是實(shí)施新時(shí)期教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的重要前提。改革教育投資體制、明晰政府責(zé)任、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育融合及實(shí)施新型的教育評(píng)估體制是義務(wù)教育均衡發(fā)展新機(jī)制建構(gòu)的重要范疇。

（作者單位：南陽(yáng)理工學(xué)院）