對業主委員會的立法構想

業主委員會，簡稱“業委會”，是隨著我國城鎮住宅區建設的迅猛發展而出現的新事物，它是由業主大會或業主代表大會選舉產生，代表本住宅區內產權人和使用權人，對住宅區內的公共事務行使管理權的群眾自治組織。

1991年3月，深圳萬科物業借鑒香港物業管理模式，在天景花園成立了全國第一個業主委員會，此后，其他很多地方的業委會也如雨后春筍般大量涌現出來。

近20年來，隨著我國物業管理行業的飛速發展，大量的物業糾紛也飛速增多且日漸復雜。然而，與此相關的立法活動卻相對滯后。1994年3月建設部發布《城市新建住宅小區管理辦法》；2003年6月建設部頒發《業主大會規程》；2003年9月1日起開始實施的國務院《物業管理條例》才第一次將“業主委員會”在行政法規層次的規范性法律文件中予以規定，從而在立法層面上正式創立我國的業主委員會制度。而在民間，作為自律條款和行動指南發揮作用的是由大量業委會自行商定和起草的《業委會自治章程》和《業主公約》。因此，總體上看，我國物業管理法律政策的框架體系是“在沒有國家法律的情況下，由為數不多的行業性、地方性法規政策組成的不完整結構”。很明顯，數量少且效力低的法律文件遠遠不能解決現實中不斷產生的復雜糾紛。

基于解決物業糾紛的迫切需要，全國的很多業主委員會一直期待《物權法》這個國家大法能予以法律上的支持。但2007年3月頒布的《物權法》卻令人失望。由于物權法對業主委員會相關問題的回避，使得各地方立法部門又面臨著不斷的爭議和不同的審判態度。

盡管如此，實踐中民眾對立法進程的推動從未停止過，在2006年的全國“兩會”上，人大代表王元成聯合32位全國人大代表，共同提出了一份關于業主委員會的議案；2006年10月21日，廣州20家業主委員會主任在一份提議上蓋章或簽名向省人大推薦由民間力量組織撰寫的《廣東省業主自治條例》（業主建議稿）。顯然，順應社會發展的潮流，國家法律應該對業主委員會相關問題做出明確回應。

依照我國法律規定，效力低的下位法不能與效力高的上位法相抵觸。相對于基本法律《物權法》而言，《物業管理條例》是行政法規，屬下位法。由于《物權法》做出了新的規定，與此相應，2007年8月26日《國務院關于修改〈物業管理條例〉的決定》修訂了《物業管理條例》，與《物權法》同時自2007年10曰1日生效。修訂后的《物業管理條例》與原條例相比又邁出了可喜的一步，但筆者認為有些重要問題仍未解決。毫無疑問，只有通過立法的途徑，才能將業主委員會相關問題在理論與實踐中的矛盾真正解決。但如果試圖在一部物業管理條例中將所有問題都解決顯然又是不現實的，因此，針對業主委員會的問題完全可以專門制定一部《業主委員會組織法》，將業主委員會的基本問題予以規范。在此，本人不揣鄙陋，僅針對業主委員會（下文中簡稱為“業委會”）的立法從幾個方面提出一些粗淺的構想建議，以供同仁商榷。

一、確立業委會的性質和法律地位

《物權法》規定：業主對侵害自己合法權益的行為有權以原告的身份向法院提起訴訟，但沒有明確業主大會和業主委員會可作為原告提起訴訟。《物業管理條例》這一針對物業管理的專門條例卻沒明確這個問題，顯然，二者都回避了業委會的法律性質問題，但這是一個在將來的立法中首要應予以明確規定的基本問題。由于當前法律未明確業委會的性質和法律地位，造成理論界與實務界對此問題的分歧一直很大。有的認為它是法人組織，具備訴訟主體資格；有的認為它是非法人組織，僅有被告而無原告資格；還有的認為它什么組織都不是，無訴訟主體資格。筆者認為，無論從理論還是實踐看都需要明確業委會的法人地位，承認業委會具有完全的訴訟主體資格。

依據我國《民法通則》規定，“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”；法人應當具備四個條件：“依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。”目前最大的障礙是，業委會沒有法律明定的獨立財產和獨立責任，這應當在今后的立法中予以解決。

立法應明確規定：業委會的性質是社會團體法人。民政部門應該接受業委會的法人社團登記，使之具有獨立的法人資格；作為社會團體法人，業委會有自己獨立的意志，并可根據自己的意志獨立地行使民事權利；同時，業委會的行為后果應由自己承擔，其效果不能歸于業主或業主大會。由此，業委會具備獨立的民事訴訟主體資格。

此外，為了更好地維護業主的權益，業主們也可像物業管理協會一樣，也按行政轄區逐級成立業委會聯合會。民政部門要接受業委會聯合會的法人社團登記。這樣能進一步推動物業管理的健康發展，建設和諧社區。

二、規范業委會的運作程序

業委會既為社會組織，就應該有自己的運作機制，否則就只是一個空殼。但現實中，業委會運作程序規范的空缺顯然令民眾感到混沌和方向的迷失。

《物權法》規定：地方人民政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助。《物業管理條例》規定：同一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會。由此看出二者對業主大會究竟該如何召開并無明文規定。業主怎樣啟動‘指導’和“協助”程序？怎樣進行選舉？是差額還是等額？沒有選舉能不能產生業委會？業委會的選舉制度并沒有得以明確。

建設部《業主大會規程》第八條規定：“籌備組應當自組成之日起30日內在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下，組織業主召開首次業主大會會議，并選舉產生業主委員會。”但是，如果建設單位不參加業主大會籌備組，業主大會能否成立，還可能順利產生業委會嗎？

《物業管理條例》規定：業主大會、業主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動。依此深究，業委會要具體負責實施業主大會的各項決議和規定，處理本區域內與物業管理相關的事項。但是什么是“相關事項”?業委會的成員應按照什么樣的程序去執行?這些無從知曉，因此難以保證業委會的工作效果。

《物業管理條例》規定：業主和業主大會都有權監督業主委員會的工作，但是對監督權的行使、監督機構、監督方式等都沒有明確規定，這就很容易造成“人人監督、人人都沒法監督”的局面。

因此，將來的立法應對召開業主大會的條件、業委會的組織保障、對業委會的監督、業委會的法律責任等做出具體規定。程序性的規定在立法中是必不可少的，否則法條就成了空頭支票。

三、明確給予業委會成員法律保障

（一）對業委會成員實行酬金制，給予物質保障

《物業管理條例》規定“業主委員會委員應當由熱心公益事業、責任心強具有一定組織能力的業主擔任。”在市場經濟條件下，業委會委員要花費大量的時間和精力做好自己的工作，又不能取得合理報酬，完全憑著公益心為全體業主服務，可能在短時間內可以做到，但是在毫無物質保障和激勵機制的情況下，要求他們堅持二、三年甚至更長的任期則并不可行。因此，立法應明確對業委會成員實行酬金制，這樣有利于工作的長效機制。

實踐中某些地方對此方面的做法已有所突破，如：北京很多物業公司都會在收取的物業費中提取一定比例的活動經費給小區的業委會成員，有了這筆經費，業委會成員為處理業主委員會事務所產生的交通通訊費等都可以得到解決，有助于提高他們的工作積極性。而威海市《關于威海市市區住宅小區物業服務收費標準的通知》一文中就曾經要求，各物業公司要參照其他城市的做法，“向業主委員會支付一定的報酬，報酬從收取的物業管理費中列支，具體標準由物業公司與業主委員會協商確定。”

事實證明，盡管經費不多，但是效果很好，所發揮的作用是巨大的。個中隱含的道理很簡單：欲獲取利益就要有所作為，領取報酬就意味著要承擔責任，不領取報酬，可能就會不作為，或者不認真履行職責，這對業主的利益是有損害的。因此將來的立法完全可以從制度上將業委會委員們的獲取報酬權固定下來，只有建立激勵機制，才能保障業委會職能的實現。

（二）為業委會成員提供人身、財產安全保障

業委會成員為業主維權，但誰來維護業委會成員的人身、財產安全？此問題已到了非解決不可的時候了。近些年來，各地所發生的業委會和物業管理公司之間的沖突不斷升級，實際生活中，業主在正當維權過程中遭到建設單位、物業公司人身、財產報復的事例不勝枚舉，業委會成員被傷害甚至被殺害的事件不斷見諸報端，這無疑會加劇社會矛盾，不利于物業管理的健康發展。因此，迫切需要法律對業委會成員維權過程中的人身、財產安全保障問題做出回應。

筆者認為，立法中應明確以下條款：（1）業委會成員在組織業主大會、選舉業委會、業主依法維權活動中遭受人身和財產損害的，業主大會、業委會可以決定給維權人員購買人身、財產意外保險，或提供經濟補償和道義支持；（2）業主、業委會、社會各界可以聲援、捐助，任何單位和個人不得破壞、阻撓和制止；（3）對行使正當職權的業委會成員造成財產、人身傷害的單位和個人，符合刑法規定的要件的，應當承擔刑事責任。從而保障維權人的人身、財產安全。

四、增加業委會的權利，同時制約其履行義務

現實中的很多沖突是由于物業服務公司的錯誤認識造成的。他們居高臨下的認為自己與業主之間是管理與被管理的關系，但實際上，業委會與物業服務公司之間應是權利與義務對等的甲方與乙方的關系。

依據《物業管理條例》的規定，業委會可履行下列職責：1.召集業主大會會議，報告物業管理的實施情況；2.代表業主與業主大會選聘的物業服務企業簽訂物業服務合同；3.及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業服務企業履行物業服務合同；4.監督管理規約的實施；5.業主大會賦予的其他職責。

《物權法》只規定了業主可以共同決定“選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人”；而基于實踐中業主往往處于弱勢的現狀，在確認業委會具備了法律主體資格的基礎上，立法應進一步明確增加業委會的權利。至少包括：（1）業委會有權依法撤換物業公司。在法律關系上，業委會可代表全體業主與物業公司簽訂合同，如果物業公司不合格，業委會應有權依法撤換物業公司；（2）規范新舊物業服務的交接。因為利益關系，在現實中舊的物業服務公司不退出的現象時常發生，法律應明確規定：物業服務合同終止時，業主大會選聘了新物業服務企業的，原物業服務企業應當在七日內退出物業服務區域，并向業委會完整移交有關物業、物品和檔案資料，配合新的物業服務企業做好交接工作。

權利與義務是共生的，業委會作為代表全體業主行使職權的業主自治組織，應當履行相應的法定義務，而目前對業委會的義務履行制約是不夠的。《物權法》和新《物業管理條例》明確規定了業主大會或者業主委員會做出的決定侵害業主合法權益的，受侵害的業主可以請求人民法院予以撤銷。但另一方面，在實際的運作過程中，有些業委會在處理小區事務時隨意性很大，這對于物業服務公司來說也失之公平。所以為預防和制約業委會不履行義務，立法應增加業委會的具體責任條款，如：業委會在行使職權時不得濫用職權，不得侵害物業服務公司等其他主體的正當權利，否則應承擔民事賠償責任。

五、進一步明晰機構關系

立法中不可缺少的一個重要方面是：規范業委會的角色，在物業管理中實現決策、執行、監督三權分立。

《物權法》中僅規定了：“業主可以設立業主大會，選舉業主委員會”。“業主大會或者業主委員會的決定，對業主具有約束力。”但對于業主、業主大會、業主委員會這三者之間的關系并未明確。

雖然《物業管理條例》中將業委會界定為業主大會的執行機構，但目前在我國很多住宅區中，業主大會仍只是名義上的權力機構，業委會實際上集決策和執行職能于一身，由于少數業主控制物業管理的決定權，同時缺乏必要的監督機制，容易發生少數人侵害大多數業主合法權益的情況，導致矛盾產生。另外，業主雖有權監督，但一沒有意識、二沒有余力、三難以核實，因此才出現報載的“上海某業委會將維修基金拿去炒股票”等諸種現象。而實行三權分立則能較好地解決這一問題。

具體而言，立法中應吸收法人團體中關于權利分立和制約的原理，明確業主管理團體的權利機構、執行機構和監督機構。分別確定社區業主代表大會、業主大會、業委會、業主監事會各自的地位和職能，進一步理清這些機構之間的關系：業主大會由全體業主組成，是社區的最高決策機構；業主代表大會是業主大會的常設機構，在業主大會閉會期間行使業主大會的職權，它只有決策權，沒有執行權；業委會是業主大會下設的執行機構，履行業主大會和業主代表大會賦予的職責，無決策權，只有執行權；業主監事會是業主大會下設的監督機構，監督業主大會和業主代表大會決議的執行，監督業主代表和業委會委員的工作，對物業管理的其他工作無決策和實施權。業主代表大會、業主監事會、業委會，這三個機構的人員不得互相兼任。

在小區的民主自治中，民主選舉是基石，監督機制是保障。制度的確立能保障工作的透明和公正，若建立相應的權力制衡機制，業委會某些委員損害業主權利的現象就會得到控制。

在立法進程中，往往“最基層的小機構里，有大學問”。實踐中關于業委會的相關問題還有很多值得研究和探討的地方，相信隨著法制進程的加快都會逐步得到解決，從而促進我國房產管理行業的良性發展。

（作者單位：新疆兵團廣播電大開放教育學院）