促進農民就業的對策思考

摘要：農民就業問題是農民問題的核心，關系到國家的長治久安和現代化建設的成敗。面對中國農民就業問題的特殊性，確立農民的國民地位，進而調整的農村土地流轉制度、催生農業企業、提高農民的就業競爭力是促進農民就業的不二選擇。

關鍵詞：農民就業；特殊性；國民待遇；農業企業

就業是民生之本、安國之策。如何解決就業問題是政府的重要課題，也是經濟學的一個重要論題。中國是一個農業大國，農村人口占全國人口的60％以上，但長期以來農民的就業問題被政府和理論界所忽略，農民長期被禁錮在土地上。改革開放后，農民有了土地耕作經營的相對自主權以及對自身勞動力的支配權，城市里的戶口、糧油配給、公費醫療、就業管制等制度相繼軟化，各種商品和服務可以通過市場獲得，兼之城市建設和社會服務需求的增長，形成了農民自由流動的空間，但他們的就業問題受社會的關注程度都比較低，政府促進農民就業的主動性政策不多，力度不大，且不系統。農民就業問題在公共政策上的長期被擱置，加之國家的扶持較少，使最初推動農村發展的土地承包政策優勢基本喪失，加劇或衍生出諸如農民增收困難、城鄉收入差距呈擴大趨勢、農民工待遇低、農村治安惡化等各種各樣的問題。因此，重視農民的就業問題，保障農民的就業權益，開通就業渠道，增加就業機會，是治國安邦的需要，對于推動我國社會主義現代化進程具有十分重要的意義。

一、農民就業問題的特殊性

1.在就業的地域上，現階段，城市居民的就業問題是以非農戶口人員為對象的，雖說他們可以自由流動，異地就業，但都在城市，如果我們把農民到城市就業看作是正向流動的話，那么城市居民逆向轉移到農村就業的現象則很少出現。而農民(戶口在農村的居民)的就業地域范圍，既有農村又有城鎮。

2.從影響就業的因素來看，城市居民的就業主要與就業意愿有關，即就業心態對其就業狀態起著決定性的作用。在城市我們可以看到這樣的情況，一邊是大量的生產、建設、服務一線的崗位無人應聘，一邊是大量的城市有就業意愿的人卻拿著政府發放的低保而無所事事。產生這種情況的原因主要是城市居民的就業期望值較高。相比之下，農民的就業主要與就業的制度環境、自身的就業能力和提供的就業崗位密切相關。農民工之所以在較低的崗位層次上工作，除了身份原因在求職中受歧視外，政府的就業制度以及農民自身的能力和素質所決定的就業競爭力不足是主要限制因素。

3.農民離開世代生活的土地到城市就業，這是一個龐大群體的一次歷史性的大遷徙，因此可以想像農民的就業問題牽涉面遠大于城市居民的就業問題，比如，大量的農民涌入城市就業后，會使城市公共消費支出的壓力驟然增大；由于城鄉二元經濟結構的客觀存在，工業部門工資收入高于務農收入，從而產生城市對農民的強大吸引力，會導致農民棄耕土地而到城市工作，如何穩定地滿足農業生產對勞動力的需求又成為一個需要解決的新問題；部分農民進城后他們所遺留下來的土地如何處理，既考慮農業集約化經營的需要，又要滿足農民對土地產權的訴求，這就要求在土地產權歸屬上作出制度性的安排等等。這些都說明了農民的就業問題既是發展的問題，也是改革的問題，與我國當前面臨的許多重大問題都緊密地聯系在一起。

正是農民就業問題的特殊性、復雜性和關聯性，它的重要性才被凸現出來。

中央對“農”的重視經歷了這樣的一個過程：上世紀70年代末推行以土地承包為特征的農村改革——90年代集中精力解決“三農”問題——現在的社會主義新農村建設。不同階段追求的目標也有所不同：實行土地承包的目的在于落實經營的責、權、利，提高農民的生產積極性，解決了長期沒有解決的糧食短缺問題；隨著吃飯問題的基本解決，城鄉二元差距的進一步拉大，與“農業”問題聯系在一起的“農民”和“農村”問題被提到政府的議事日程上來，這時候“三農”問題成為公共政策的重中之重。“以人為本”是制定國策的出發點和歸宿，鄧小平提出“發展是硬道理”強調生產力的發展，歸根結底是為了人民的福祉。因此，縱觀農村改革和發展的一切策略和舉措其實質都是為了解決“人”的問題，即農民問題。而農民問題的核心是農民的就業問題。只有國家實行城鄉統籌的就業政策，建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，營造農民與城市居民平等就業的環境，創造更多的就業機會，引導農民就業，農民收入增長及其消費水平的提高會實現，城鄉經濟社會自然也就會進入協調發展的軌道。

因此，“三農”問題的解決和社會主義新農村建設應當圍繞提高農民的生活水平的目標，以改善農民就業狀態為導向來展開。只有聚焦到農民就業這個帶根本性的問題上來，其他的問題才好解決。沒有就業權，其他權利都失去了基礎。

二、促進農民就業問題的對策

促進農民就業要以經濟的發展為基礎，同時需要政策和制度的支撐。當前的各項支農政策和農村各項改革有必要進行整合，并根據現實的需要對某些制度進行改革，使之形成合力，這樣才能對農民的就業產生良好的效應。

1.要落實農民的“國民待遇”。有學者指出，“在人民公社體制下，是把農民一個個束縛起來受窮，現在則是把農民圍起來，還是窮”。這句話雖然有些偏頗，但卻從一定程度上反映了“城鄉分治，一國兩制”制度下農民生活的歷史與現狀。建國以來，我國基本上采取了城鄉分而治之的政策，實行城鄉分割的戶籍制度、嚴格的人事管理制度，實行重工業優先發展戰略，從而形成了城鄉二元對立的狀況。在這樣的一種制度下，農民不能享有與城市人一樣的就業、居住、教育、福利權利，導致農業長期徘徊不前，農村陷于相對封閉的狀態，農民生活貧困。這種狀況即使在改革開放后，也仍未得到根本的改變。這與和諧社會建設的宗旨是相悖的。因此，政府要站在維護全體公民權益的立場來審視和保證制度公正性，起碼首先從觀念上要認識到普通國民的待遇是最重要的公民權利，是應該人人平等的，進而通過制度的安排來解決好農民的戶籍流動、身份、社會保障、教育等方面的“國民待遇”問題，真正消除對農民“歧視”。這樣農民才能在公平的環境中擇業、就業和創業。

2.圍繞土地制度的相關政策調整是解決農民就業問題的一個關鍵。從30年前那場以解決土地經營權為目標的農村改革后，農村再也沒有進行過深刻的改革。對于農民來說，土地是他們最基本的生產資料，祖祖輩輩在土地上耕作，理應對其擁有完整的物權。胡錦濤曾在十七大報告中提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”和“平等保護物權”。但就目前我國農村土地所有權來說，它并不符合嚴格意義上的所有權的規定。從處分權能上來看，村集體的處分權受到了嚴格的限制。村集體無權直接轉讓其土地，農村土地只有被國家征收后才能出讓和轉讓，也無法把土地作為抵押標的。由于土地產權不清晰，土地基本上不能通過市場進行交易，農民只能以一個承包者的身份享有對土地的經營權利，不但其利益得不到保障(如農民土地出讓他們只能拿到出讓金的5％～10％)，而且成為影響農民就業，影響現代農業集約經營的根本性障礙。因為在市場經濟條件下，農民有了投資、就業、遷徙的自由，農業社會向工業社會的過渡在客觀上也要求大量的農民向城市轉移，農業由現在的個體經營向農場式的規模化經營過渡，這就要求落實農民土地所有權，至少要賦予他們自由流轉土地的權力。這樣才能保證他們有機會離開土地到城市就業時，可以通過出賣或出讓(或流轉)土地，實現自己的土地物權的利益。另一方面，農業的出路在于打破當前的單家獨戶的個體承包方式，實現農場化經營，這也必然要求土地自由流轉(出讓)，讓農民能更大限度地轉讓土地或者把土地集中到更大規模的現代化農業經營者手中，這樣的結果是將會提高生產力，加速城市化，擴大農民就業機會，吸納更多的農民就業。這也是現代化進程規律使然一一促使農民離開土地，融入城市。因此，從短期來看，土地出讓導致土地的集中，可能會產生一批農民離開土地流入城市而擴大失業隊伍的陣容，但從長遠來看，由于土地集中后，現代農場得以建立，它能吸納一大批農業工人，它與工商業一樣大量地創造就業機會。農民在農場工作而成為現代意義上的農業工人。從另一個角度來審視，我們還會發現，土地制度的改革，解放農民的同時，改善了投資的環境，增加了資本投資的渠道，擴大了對農業的投資，調整了產業結構，推動了生產力的發展，無疑都有利于增加就業機會，擴大就業規模。

因此，黨的十七屆三中全會后，新一輪農村土地制度改革應當先穩定和完善農村土地承包經營權，賦予農村土地承包經營權以物權的性質，即在法律中明確規定土地承包經營權是一種財產權，再建立并完善利于農業生產結構調整的農村土地流轉制度和農村土地使用權流轉機制，為土地流轉創造良好的外部環境，讓地權所有者參與市場交易，最終實現我國所有土地同制、同權、同價。這樣的制度安排才利于“三農”問題的解決和社會主義新農村建設，有利于促進農民的就業。

3.要通過制定相關舉措，促使農民在農業企業就業。這就是一些專家很早就建議的農民就業“企業化”。其含義就是徹底割斷農民同土地的聯系，由資金雄厚的企業或投資人與農戶簽定租地或出讓土地合同，農戶通過合同把自己的承包地出讓或出租給企業，農戶可以獲得土地出讓金或租地收入，而農民則進入企業成為企業的員工。這種做法十幾年前也許還是一種理想，但現在看來是比較切合實際的。一是，隨著經濟的發展，社會資本在急劇地膨脹，資本投資的競爭日趨激烈，城市工商業已經出現投資的過剩，大量的資本在尋找新的投資渠道和場所。二是，由于土地的減少，農產品的供應趨向緊張，價格上漲，經營農業變得有利可圖。根據馬克思的級差地租理論和利潤平均化理論，在競爭充分的條件下，資本在各行業問的轉移必然也使各行業的經營者獲得平均利潤率。隨著各種壟斷被打破，經營農業將獲得其他行業一樣水平甚至更高的利潤率。這對資本產生強大的吸引力。可以想像，在農村土地制度順應市場經濟、順應現代農業建設、順應保護農民權益的要求作出相應的改革或調整后，一輪對農業的投資將出現，由此為農民帶來新的就業機會，農民在農業企業穩定地就業成為現實，我國農村城鎮化進程的步伐也因此加快。

4.加強勞動力的培訓，提高農民的就業能力。截至2006年底，中國農村共有5.31億勞動年齡人口(即16周歲及以上具有勞動能力的人員)，其中農民工總量接近1.32億人。在農村勞動力中，初中以下文化程度的占到87％，其中7％基本不識字。面對這樣的狀況，全面提高農民就業能力是中長期的培訓目標，并且要從基本素質抓起。為此，政府應采取積極的措施促使教育資源和醫療資源進一步向農村傾斜。這除了加大政府財政投入之外，還要引導社會經濟資源向這方面流動。各級政府對農村的投入和針對農村的各項改革，都應當指向農民的就業能力，避免把建設和改革當成目標本身。農民就業能力的提升，對農民而言是最大的、最長久的實惠；對政府而言，它以可以使農村的人口壓力轉變為人力資源。