當代中國政府機構改革模式芻議

在當代中國，中央政府與市場的關系，應該是最重要的宏觀關系之一，它在很大程度上決定了社會的公平感覺、幸福指數和發展指數等。從社會處在轉型階段的情況來看，中國政府每隔數年都會自覺進行組織變革，以適應和滿足市場的需要。正是由于有了政府在職能及組織方面的自覺改革，中國的市場才逐漸從無到有，并由小到大地發展起來。市場的不斷增進及日趨成熟對政府提出了更多的變革要求，其中政府組織或機構變革訴求，體現了日益成熟的國內市場的根本需求。

總結我國自改革開放以來的多次政府機構調整，不難發現我國政府機構適應性變革具有漸進特點，可以歸納為漸進模式，與其相對應的是激進建構模式。我國采取漸進的政府組織變革模式，客觀上既有便利于市場發育的好的一面，也有制約市場快速成長的一面。政府組織在形成市場問題方面有明顯的影響。

一

有學者已經指出，2008年國務院機構改革只是“大部制”改革的起點，嚴格說來，改革之后的國務院機構還不是真正意義上的“大部制”。不過，中國政府已經認識到，計劃經濟時代政府機構設置的后遺癥已經不僅不適應市場經濟體制的需要，而且部門利益在某種程度上已經成了市場經濟體制進一步發展的障礙，從而下定決心進行政府機構改革。

世界各國政府機構設置及其變遷有主動與被動兩個類型。政府機構的主動改革，就是治權享有者在社會新事物不足以促進政府改革的情況下，或者社會中的新事物還很少的情況下，出于發展的積極愿望，參考其他國家的成功范例，結合自己的固有傳統，根據社會新事物發展的需要、規律及其社會精英對新事物的未來愿景，創造性地進行政府機構改制，或新設機構，或有效利用舊機構。這種類型的政府機構改革多出現在德國與日本，它往往成功地推動了社會轉型。政府機構的被動改革，就是治權享有者在不斷積累的新事物的推動下，或出于妥善管理新事物，或為了協調新舊矛盾，在缺乏對新事物發展需求及規律的深入系統了解的情況下，在沒有關于新事物及政府未來情況清晰鏡像的情況下，逐步小幅度調整原有機構。

中國自改革開放以來的政府機構變革，并非來自政府對自己角色的預期的變化，缺乏先于市場需求而變化的主動性，也缺乏系統宏觀的整體目標導向，而基本上是由市場發育一步一步推動的被動的變革。盡管政府也意識到了自己角色的變化，但對市場與政府的宏觀關系并沒有一個清晰的鏡像把握，而只有一些原則性的常識，常識可以增加和促進政府的快速適應，但不能用來指導積極的政府機構變革。

二

中國特色社會主義是一項前無古人的事業，其經濟體制及政治體制都沒有現成的榜樣。在不斷摸索的過程中，中國政府機構改革只能走循序漸進的道路。因為一方面，中國特色社會主義已經獲得了較大的發展，社會的新事物已經有一定規模，并形成了與政府機構的有機聯系，這種有機聯系決定了政府機構只能進行小幅度調整，不然就會突然打斷社會新事物與政府機構的有機聯系，造成社會新事物的諸多不便甚至是混亂。另一方面，社會新事物的發展還沒有充分展示出其趨勢與規律，而人們對社會新事物與政府的關系，也還沒有較充分的整體性和前瞻性認識，還沒有形成關于新事物及與之相適應的政府機構的未來清晰鏡像，從而還不能一攬子實現必要的政府機構變革。

中國政府機構改革還將面對許多操作方面的技術性難題。如為了協調各政府機構的市場適應行為，中國政府中還保留了許多臨時性管理機構，雖然是臨時性權宜機構，但其權力卻比較大，社會功能相當強勢。這種臨時性機構既不能突然裁撤，也不可能容納于成熟的政府體制中，何時進行什么樣的調整，確實是一個很難操控的技術難題。又如為了積極發展某類事務，政府還設置了獨立于相關部委的委員會或辦公室，此類事務的進一步發展要求委員會或辦公室的管理和服務歸并于相關部委，由于這種委員會或辦公室的事務涉及不止一個部委，造成了合并時選擇歸宿的困難，這種合并一般要經過反復。另外，現有的部委設置中，業務相關的部委在功能上如何定位，如何把相對宏觀的部委與較為微觀的部委區別開來，并根據宏觀與微觀的關系，將業務相對微觀的部委置于業務相對宏觀的部委之下，或成為下屬部門，或成為政府監管下的公共第三部門，也是一個難題。

三

中國社會轉型只有一個大體上的輪廓性愿景，而政府機構改革則連這樣一個大體上的愿景也沒有，而只有一些極其概括的宗旨。政府機構改革缺乏充分的主動性和系統性。這一方面意味著政府機構改革的前瞻性不足，并不能很好地滿足社會的改革預期，另一方面還意味著支撐政府機構改革的理論知識不很充分，從而影響了政府機構改革的科學性。中國政府機構改革應制定并公布自己成熟狀態的清晰愿景及操作性強的改革路線圖。這既是為了獲得社會方面的積極配合，也是為了給社會各界一個穩定的政府預期，而且還是為了政府改革的思路更加合理。

中國政府機構改革在一個比較長的時期內都會保持現有模式，而且也難以展示給眾人一個清晰的未來鏡像及路線圖，也許只有它完全成熟地展示出自己，人們才能最后一睹其靚麗的芳容。中國的政府機構何時才能完全成熟起來，從根本上取決于人們對中國特色社會主義社會的根本性認識。在可以預見的未來，什么是社會主義，怎樣建設社會主義，仍然是今后中國社會不斷追問、不斷重新回答的重大理論課題。由于中國社會對社會主義的認識還在漸進地深入，因此中國政府的職能及機構等問題的答案也還不能有一個比較成熟的穩定的結果。

四

中國的政府構造固然不能照抄照搬別國的模本，但別國的有益經驗及其中體現的科學規律卻也不能說無益于中國的政府機構改革。中國政府改革不僅需要大膽借助發達國家的政府改革經驗及改革的主要成果，而且需要大膽借鑒和利用發達國家的經驗及理論成果。

中國政府機構的改革也許才剛剛開始，大部制從預想到實踐將是一個不斷嘗試的探索過程。雖然利益沖突和技術困難在所難免，但是，只要本著實事求是的科學態度，結合社會發展對政府的總需求，充分借鑒發達國家部委設置的有益經驗，大膽借鑒、運用國外的政府科學研究成果，積極發展中國的政府科學，中國特色社會主義市場經濟體制就一定會有一個與之相適應的配置科學的政府機構設置。

（作者單位：西北政法大學政治與公共管理學院）