淺析公共服務型政府績效管理的構建

所謂績效管理就是：“利用績效信息協助設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。”政府績效管理是將企業的績效管理理念引入到政府部門的工作中，對政府的工作效率進行評估，追求政府工作的經濟、高效。現代政府應該堅持客戶價值取向，以公眾為中心，重視公共利益的實現與維護，并將其作為政府工作的原則與目標，努力建設服務型政府。公共服務型政府的建立對政府績效管理有了更高的要求，因此應該重構政府績效管理的內容，重新設定更符合服務型政府要求的績效考核指標體系。

一、公共服務型政府績效管理實施的背景

1.社會現實背景。當今社會是一個充滿了高度競爭的社會，私營部門之間進行的有效競爭及工作的高效率給政府部門施加了更大的壓力，私營部門在績效管理中所取得的一系列成就為政府進行績效管理提供了可借鑒的經驗。全球化的發展、知識經濟的挑戰、政治民主化的提高、公眾需求的不斷提高及多樣化要求政府提升適應社會發展的能力，提高政府回應一系列社會問題、經濟問題、發展問題的能力。

與此同時，以于赤字飆升機構膨脹、人員臃腫和效率低下等問題為特征的政府信任危機不斷蔓延，解決政府的財政壓力、改變科層制結構下政府工作的惡性膨脹與低效、滿足公眾日益多樣化的需求成為政府重新塑造自身形象的基本出路，其直接要求是提高政府的工作效率。在私營部門，個體及部門利益最大化的價值追求決定了其內生的高效運作機制。但在政府等公共部門，公共利益的價值觀使得政府工作人員的切身利益與政府行為效率之間沒有直接的關聯，導致了政府部門工作拖沓、不負責任的作風。要改變這一問題，就必須引入績效管理這一理念，對政府行為形成一系列的約束和限制，采取一定的激勵措施和懲罰手段來刺激政府效率的不斷提升。

2.理論支持—新公共管理運動的興起。20世紀70年代末80年代初，重視政府產出的“新公共管理運動”興起。新公共管理強調政府績效的實現，更加重視政府的產出與結果，建議從私營部門引入先進的管理理念、管理方法和管理技術，引入競爭機制和加強市場導向的力量，注重顧客導向服務，注重政府的管理績效和管理效率、管理的彈性，從各個層面對政府的治理體系和治理方式進行結構性調整。

新公共管理要求建立起以服務為導向、以公眾為顧客的政府治理理念，重新部署政府的公共服務方式，增強政府與公共消費者之間的聯系，轉變政府職能，調整組織結構，下放權力；提出建立“服務型政府”，強調公共服務是政府的職責所在，是現代政府的基本職能，重視政府的社會管理和公共服務功能；提出建立“企業化政府”，放松政府規制，將企業各種先進的管理理念運用到政府的管理中去，強調政府行為的高效率，改革人力資源管理模式，改革預算制度和財務管理方法，加強信息技術的活用，引進效率考核機制、項目管理、業務流程管理、電子辦公等多種先進的管理方法；提出建立“有限政府”，要建立一個適應市場和社會要求的“小”政府，將工作的重心轉到公共服務中來，簡化各項政務的辦公流程，真正做到服務于民、方便于民。

二、公共服務型政府績效管理實施的影響因素

新公共管理運動興起后，政府開始了在公共服務領域進行績效管理的探索，在提升政府部門和工作人員效率、提升政府公共服務質量等方面取得了很大的成效，但仍存在許多問題。

政府管理觀念的阻礙。長時間以來，政府充當的角色是公共服務中劃槳的主體，在經濟和社會的發展中都發揮著投資、建設的主體性角色，角色的錯位使政府承擔了過多不必要的任務和職能，使得政府無法做好原本該做的事情，常常發生越位、缺位、錯位的現象，也使得政府的能力受到影響，行為效率嚴重降低。

政府在績效管理的價值標準上存在偏差。政府的工作涉及到社會的方方面面，有很多是無法量化的產出，影響了對其價值標準的設定，使得價值標準缺乏客觀性，對各項權重也缺乏科學的分配，常常是對項目盲目追求高效率忽視工程的質量以及合理的規劃。績效管理的評估指標體系中往往只重視了經濟增長這一指標，機械的追求高效率，忽略了社會發展和公眾滿意程度方面的指標。價值取向上的偏差不僅沒有使得績效管理取得應該由的效果，反而影響了政府公共服務這一基本導向。

在績效評價體系上缺乏科學性和全面性。重視上級領導的意見卻忽略公眾的要求，重視政府行為的結果卻忽視行為成本的合理計劃，重視項目的短期利益卻忽略對長遠利益的影響，重視政績工程卻忽視實用性，重視經濟發展卻忽視了社會的進步。

三、加強公共服務型政府實施績效管理的建議

1.樹立“以人為本”的政府管理新理念。政府實施績效管理從根本上說是采取一種全新的管理方式，新的管理方式需要新的管理理念去指導。要將新公共管理的理論運用到實際中，樹立起以績效為導向、強調公共服務的政府管理理念。還應該注意到公共部門提供的是公共物品，為的是維護公共利益。每個個體在面對公共物品時所做出的喜惡程度表現是不一樣的，只能實現最大化的公共利益，而不能要求每一個人都達到滿意的程度。在進行評估時，要體現公眾的利益要求，尊重公眾的意見，但是不可以單純的以每個人的滿足為依據，否則只會使公共行為陷入到兩難的境地。

2.完善政府績效管理實施的制度和政策保障。美國的《政府績效和結果法》、日本的《政府政策評價法》、英國的《地方政府法》都將政府績效評估納入法律的范疇，對政府績效管理的實施給予了制度保障。對政府績效管理的法定化、規范化可以使政府的績效管理得以有效的實施，使績效管理成為政府管理的基本工作程序，樹立起績效管理的權威性。制定績效管理工作的制度和規范，對績效管理工作的實施細節做出詳細的規定，使績效管理的開展有章可循。

3.構建符合各級政府實際情況的評估指標體系。政府的績效目標是實現公共利益的最大化，因此在設計政府績效管理的指標時應注意其行為的長遠性影響，不能簡單的依據單項政策或是短期政府行為的效率進行簡單的評判。而且政府所擁有的資源是公共權力，具有自然壟斷性，要求在對政府的績效進行評估時，要設計與政府行為有效契合的績效指標體系。要全面考慮到政府行為的公共性、掌握資源的特殊性、以及環境、經濟等綜合因素。要分配好各項指標所占的比重，真正體現出政府是為了公民服務的目標。要注重有價值的指標，評價指標要與公眾的需求、政府自身的發展相聯系，要將能反映公民生活水平和生活質量的指標列入到評估體系中，例如人均收入、購買力情況、基尼系數、居住環境、社會保障實施狀況等等一系列公民生活息息相關的因素納入到考察范圍。考核指標既要包含經濟指標，又要包含社會發展和環境建設指標；既要有已經顯現出來的業績，又要包括潛在的績效；既要考慮到當前，又要考慮未來。還應該注意績效指標的動態性，注意到不同時期政府工作的不同重點，這一點可以通過賦予不同時期同一指標不同的權重來體現。

4.引入外部績效考核主體，將政府內部考核與外部考核相結合。近年來，各級政府開展了不同程度的績效考核，但考核多集中在政府內部人員之間、政府部門之間的互評和自評，僅僅是站在政府這一主體角度對政府工作效率進行了單方面的評價，忽略了政府外部對政府績效的評價。政府工作的重點是為公民服務，應該重視公民對政府工作的滿意程度，重視政府外部主體對政府工作的評價。外部主體的涵蓋范圍應該包括人大、公民代表、專家、媒體的評價等較廣范圍的主體。但同時也提出了進一步政務公開的要求，政務不進行公開，外界對政府工作無法了解，也就不可能做出合理的評價。對于外部主體參與評價的方式，也要采取多樣的方式，不能僅僅局限于原有的調查問卷式的考核，要注意傾聽民聲，對于平時社會反應的問題、媒體報道的事件要給予重視，從思想上重視外部考核主體的評價結果。引入外部考核主體還有利于建立起一個全面的監督體系，對政府工作進行監督有利于促進政府工作效率的提升，實現社會共同治理。

5.建立績效考核結果的反饋機制，將考核結果與公務人員的獎懲緊密結合。要建立起績效考核的反饋機制，將考核結果運用到政府的管理中，避免只考核卻不反饋的現象，使得績效考核流于形式，從而使得績效管理成為口號。績效管理的實施是為了提高效率，這必然會給政府部門及其工作人員帶來一定的壓力，使得政府部門及其工作人員有可能會對這種管理采取消極的態度來對待。因此，要順利的實行績效管理，應該將考核的結果與部門的利益、工作人員的獎懲結合起來，引導政府部門和工作人員行為朝著維護和實現公共利益的方向不斷完善。

（作者單位：山東大學政治學與公共管理學院）