政策制定與咨詢民眾的行為研究

公共政策的制定對于各級政府來講都是非常重視和謹慎的，本研究以天津市為例，通過研究天津市的各級公務員咨詢民眾的方式，來了解這些公務員進行政策制定的情況。并希望通過研究決策者在政策制定時咨詢民眾的行為，來探討政策制定與咨詢民眾之間的關系。在此項研究中，筆者對天津市的部分政府部門的公務員進行了面對面的問卷調查，調查他們實際參與決策的情況、決策的過程、決策時所考慮的問題以及在咨詢民眾的情況下的決策行為。筆者在分析數據的過程中，運用了SPSS統計應用軟件，對于問卷調查的結果進行了分析，希望借由這些科學的方法可以得到更加準確的研究結果，并最終得到咨詢民眾的行為對政策制定的影響的解釋。筆者希望此項研究對政府改善決策過程和決策行為，對更為民主和科學的決策模式起到積極的作用。

一、研究方法

1．問卷調查法。本研究使用了面對面的問卷調查的方式，通過訪問天津市的一些政府公務員，去了解他們現實中是如何進行公共政策制定的，他們在公共政策制定的過程中所考慮到的因素是什么，他們如何妥善使用咨詢民眾的方法，并通過實際的問卷調查，找出咨詢民眾的行為對政策制定的影響的解釋。

2．抽樣方法。本研究采取的是隨機抽樣的方式，對于天津市的近兩百名公務員進行了面對面的問卷調查，其中得到的有效問卷為111份。

二、分析結果

通過問卷調查，筆者了解到目前天津市的公務員在制定與公眾相關的決策前，大多會采取聽證會或公示的方法來進行決策方案的咨詢以及信息的收集。他們在決策前采取以上兩種方式的百分比都是85.6%，可以看出這兩種方式目前是天津市公務員最廣泛采用的決策咨詢形式。為了更加深入地探討天津市公務員的政策制定與咨詢民眾的行為的情況，筆者使用SPSS統計應用軟件，對問卷調查中與“咨詢民眾”內容相關的一些題目進行相關性分析。

1.公務員的年齡與咨詢民眾的關系。越是年齡相對來講比較大的公務員，越會在決策的時候考慮到公民對決策的接受程度，越會認為暫行決策成功后，使用公示制度或聽證會制度。此外，當決策的過程中采用聽證會制或公示制度時，越是年齡相對來講比較大的公務員越會采取提出初步方案，咨詢民眾再做修改的方式。我們發現以上特點都與公務員的經驗有關，年齡越大的公務員在工作中所積累的經驗應該越豐富，他們從長年的工作經驗中得知，一項決策要想成功就要獲得廣泛的支持才行，因此他們更加重視公眾的接受程度，更認為多方面的人進行決策，決策方案越會趨于正確。

從相關性的強度來看，越是年齡較大的公務員越會覺得多方面的人進行決策，決策越正確。相關強度為中等，其他分析結果都為弱相關，這是因為此結論是其余分析結果的基礎，只有公務員認定多方面的人進行決策，決策越正確這一前提，他們才會采取聽證會或公示制度的方式咨詢民眾，以獲得更多的資料，并最終制定出使廣大民眾滿意的決策方案。

2.公務員的學歷與咨詢民眾的關系。在使用聽證會制、公示制度等幫助決策時，越是高學歷的公務員越不會改變他們對決策的決定。它們之間為中等強度的相關性。可見在相當多的情況下，天津市的高學歷公務員不會因為使用咨詢民眾的手段而改變自己的決定。此外，越是低學歷的公務員越會認為聽證會或公示制度只是組織或制度的要求，但實在沒有需要，相關強度為強。可以看出學歷因素會對公務員咨詢民眾的認識程度產生重大的影響。由此可以看出，有一部分學歷較低的公務員并未深刻認識到咨詢民眾這一行為的重要性，他們認為咨詢民眾只不過是組織或制度的要求，這一結果可能跟這些公務員學歷不高有關，他們并不能認識到咨詢民眾對于決策制定是一種更加民主和科學的方式。

3.公務員的工作時間（年資）與咨詢民眾的關系。越是工作時間（年資）相對較長的公務員越會認為在決策時使用公示制度或聽證會制度可以更好地滿足人民的要求，可以有助于制定出高品質的決策，越會認為暫行決策成功后，其后使用公示制度或聽證會制度的需要較高，越會在決策時采取公示制度聽取人民群眾的意見。我們可以發現以上的結論均與公務員的工作時間（年資）有密切的關系，工作時間（年資）相對較長的公務員，他們從長期的工作中積累了豐富的經驗，他們知道一項決策要想成功，就要得到廣大民眾的支持才行，所以他們認為聽取公眾的意見是決策中的重要環節。

從相關性強弱的角度來看，以下兩個結果均呈現中等強度的相關性：越是工作時間（年資）相對較長的公務員越會認為暫行決策成功后，使用公示制度或聽證會制度的需要較高。因為年資較長的公務員經驗充足，更會在暫行決策成功之后采取咨詢民眾的方式去改善不足，力求使決策更加完善。越是工作時間（年資）相對較長的公務員越會在決策時采取公示制度聽取人民群眾的意見。此項結論是以上結論的基礎，只有年資較長的公務員保持著這種態度，才會有以上的結果出現。

4.公務員的級別與咨詢民眾的關系。越是級別相對較高的公務員越會認為一個好的決策通常會是若干個群體的代表制定出來的，存在弱相關性，越是級別較高的公務員越會認為多方面的人進行決策，決策越正確，越認為廣大人民群眾關心的事件（如公益事業、環境保護）可以使用聽證會制。在決策進行聽證或公示的時候，越是級別高的公務員越會采取提出初步方案，咨詢民眾再作修改的方式。在執行一些與公民相關的決策之前，越是級別較高的公務員越會采取公示制度聽取人民群眾的意見。以上結論本身均存在中等強度的相關性。越是級別較高的公務員越會認為在暫行決策之后使用公示制度或聽證會制度的原因是加大公眾的認受度。如果在公示或聽證會之后，公眾并不贊同所提出的方案，越是級別較高的公務員越會采取綜合自己及公眾的意見將方案進行修改，力求達到雙方最佳認受度。存在強相關性，相關性越強說明這些公務員這樣做的可能性越大。這是因為級別相對來講較高的公務員的工作經驗決定了他們處理事情的方式，他們知道民眾的意見在決策中的重要性，一旦忽視它們，可能會造成嚴重的影響，帶來無法挽回的后果。由于級別較高的公務員的手中可能掌握更多的權力，他們經常會做出比較重大的決定，所以他們會反復咨詢民眾的意見，以求制定出最佳的決策，民眾的支持可以作為政策的理據，減少被攻擊批評的可能性和程度。

5.使用聽證會制度的事件與使用聽證會所帶來的影響的相關性分析。越是認為與廣大人民群眾利益有關的事件（如收費、稅收等）會使用聽證會制度的公務員，越會認為使用聽證會制可以收集更多來自民間的聲音，可以更好地滿足人民的要求。越是認為廣大人民群眾關心的事件（如公益事業、環境保護等）會使用聽證會制度的公務員，越會認為使用聽證會制有助于增加政府的透明度。越是認為會影響到廣大人民群眾生活的事件（如安全、環境等）會使用聽證會制度的公務員，越會認為使用聽證會制有助于制定出高質量的決策。

從以上的數據我們可以看出，公務員會根據公眾對某件事情的關注程度的高低，在聽證會時作出相應的變化，因為他們根據公眾關注的不同，會利用聽證會達到不同的效果，有的是為了收集更多的公眾的意見，更好地滿足人民的要求；有的是為了制定出高質量的決策；有的則只是為了增加政府的透明度。由于公務員針對每種事件時所要達到的目的不同，因此他們也會從不同的角度來使用聽證會為其服務。

三、總結

綜合以上的分析，我們可以得到一些因素之間深層次的相關性：在目前的天津市，越是年齡較大、學歷較高、年資較長、級別較高的公務員越會采用聽證會或者公示制度等咨詢民眾的手段來幫助決策的制定；相反，越是年齡較小、學歷較低、年資較短、級別較低的公務員往往很少主動采取咨詢民眾的方式來幫助制定決策。之所以會得到以上的結論，也許是因為以上的這些因素與公務員的工作性質和工作中的問責有關。

從工作性質方面來講：年齡較大、學歷較高、年資較長、級別較高的公務員所處理的事情大都具有以下的特征：在一般的情況下，他們處理的事情較為重要；處理的突發事件比較多；他們大多會制定新的政策，即這些政策的制定是沒有前例的；此外他們在工作中還會處理相當多的非常規的事件。而年齡較小、學歷較低、年資較短、級別較低的公務員所處理的事情卻具有相反的特征：在一般的情況下，他們所處理的事件通常并不是最重要的；一般都是以前發生過的事情，即有前例可循；他們所處理的事情大部分都是常規性的。

從工作的問責方面來講：年齡較大、學歷較高、年資較長、級別較高的公務員要對民眾和人大負責；他們的工作未必有規則性。而年齡較小、學歷較低、年資較短、級別較低的公務員主要是對其上司負責；他們會嚴格按照規章制度辦事。

綜合以上的特點，我們不難看出越是年齡較大、學歷較高、年資較長、級別較高的公務員，越會在支出較大、影響的人數較多、對一些人影響較大的事件中采用咨詢民眾的方式來進行決策的制定。具有以上特征的這些公務員通常會以民眾的要求為依據，他們中的大多數人更加會依賴民眾的意見來進行決策的制定；相對的越是年齡較小、學歷較低、年資較短、級別較低的公務員在支出較大、敏感性較大、影響的人數較多、對一些人影響較大的事件中，越會依賴上級、前例、或者規章制度來進行決策的制定。

通過本研究的結果，我們可以初步了解天津市的公務員制定決策與咨詢民眾之間的關系，我們看到他們在決策中已經逐漸采取一種更加積極且科學的態度去進行工作，但是同時我們還發現了一些不足，例如：

1.公務員知識結構的問題。由于中國建立公共行政這一學科的時間尚短，因此政府中的公務員從組成結構上講，學習此專業的人員所占比例相對偏低，使政府公務員組成結構不盡合理。這也使我們對現任公務員的工作能力產生了一定程度的擔心，那些年資尚淺、學歷偏低、級別較低的且沒有經過行政管理專業高等教育的公務員能否成功制定出良好的決策呢？他們能否勝任公共行政的工作呢？針對以上的問題，筆者經過認真的調研、座談，認為可以通過以下的辦法來解決：

第一，改革公務員考試。我國引入公務員考試制度已有一段時期，但在考試中所涉及的公共管理內容不深亦不多，并不能成為界定一個人是否擁有較高公共行政管理水平的標準。而一旦成為國家的公務員，卻并不具備良好的公共行政管理功底，很難想象他們會制訂出良好的決策，而決策的意義重大，關乎國家、人民的利益，因此筆者認為政府應考慮用另一道“門檻”作為招收公務員的標準，那就是持有“公務員資格證書”才能報考公務員，而這張“上崗證”是依據此人是否掌握公共行政管理知識為先決條件的。我們并不反對那些非公共行政管理的人員成為公共部門的管理者，但是作為公務員應該至少具備相應的公共行政管理知識。因此，對于那些未掌握公共行政管理專業知識的人來講，在報考公務員之前就要進行培訓、考核，待其達到一定的標準才有資格進行公務員考試。如果這一制度得以實施，不但使那些致力于公共行政管理事業的人士，在報考公務員之前就能夠針對性地學習相關知識，并再次確認自己是否適合此項工作；更會為政府省去了培訓公務員的人力、物力及時間。

第二，對現任公務員再教育（即專業培訓）。對于現任公務員如何增加公共行政管理知識的方法并不困難，針對這一問題我們可以通過培訓來解決，也就是對他們進行專業的再教育。事實也證明，目前中國的高級公務員大多會通過培訓的環節來提高他們的執政能力（如國家及各級行政學院、中央及各省市黨校等機構就是專門培訓高級公務員的學校），一些高級官員甚至會被派往國外的著名大學（如哈佛大學、斯坦福大學、耶魯大學等著名學府）培訓、深造，學習世界最先進的經驗和管理方式。但是對于那些職位較低的公務員來講，這種培訓機會卻非常少、甚至沒有。如何解決以上的不足就是當前我國政府應該重視的問題之一，高層決策者的知識水平固然重要，但是也不能忽視對低層行政人員的培養。因為一項決策的制定不單單靠高級公務員的決策能力，還要有低層公務員的配合，如果上下嚴重脫節會產生不利的后果。因此，筆者建議在對高級公務員進行培訓的同時，政府還要適當地對于職位較低的公務員進行培訓，尤其是在培訓方法上，除理論知識培訓外，還應引入案例教學，使他們將公共行政管理的理論與實踐融會貫通，為成為一名合格的后備高級管理者打下堅實的基礎。

2.公務員行政管理經驗的形成問題。通過以上的分析，具有一定工作經驗的公務員會采取更加民主、科學的決策方式，這與他們長年的工作分不開，他們在長期的工作中不但取得了成功，也會遭遇失敗，一點一滴的積累，使他們最終養成更為民主、科學的工作態度。我們在研究中看到，一些年紀較輕、年資較短、學歷較低、職位較低的公務員對于行政管理的經驗較少，他們在處理問題的時候，往往不是那么民主和科學，針對這種問題，我們應該如何處理呢？

第一，采取公務員的人才流動。可以讓有經驗的人員進入公務員隊伍，同時對那些經驗不足者進行教育培訓，如果一旦考核不合格的話，讓他們離開公務員隊伍。

第二，堅持對年輕人員采取去基層鍛煉的方法，有目的的進行培養。讓那些年輕人員輪流到基層進行鍛煉，對到基層鍛煉的人員要明確任務，有針對性地進行培養，使他們在基層真正得到鍛煉與提高，待他們掌握好相應的本領再重返重要崗位。

3.公務員的績效評估問題。目前我國有一套績效評估的系統，它主要是以單個公務員為單位進行的，而不是以部門為單位，這種不是將一個部門進行整體評估的方法，會出現一些人們常見的問題，例如：部門成員不團結，為了個人的利益不惜傷害部門的利益；還有一些公務員則會為了追求個人的“政績”而作出一些決策。以上的行為都是目前我國決策中有時會遇到的問題，而解決這些問題的一種方法就是將績效評估的范圍擴大，不但要對單個公務員進行評估，更要對他所在的團隊進行整體評估，使他們在做每一項決策的時候所想的不僅僅是自己，而要以廣大民眾的利益為先。

（作者單位：澳門大學社會科學及人文學院）