從韓國(guó)的公共住房制度看中國(guó)保障性住房制度的建立

關(guān)鍵字：保障性住房，公共住房，韓國(guó)

從2000年至2006年，韓國(guó)住宅建設(shè)以年均20％以上的速度逐年增加，房?jī)r(jià)持續(xù)快速上漲，其中首爾作為首都更是成為高不可攀的“富人區(qū)”，與此同時(shí)房屋租賃價(jià)格上漲。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化過程往往伴隨著大量中低收入群體無法支付高額的房?jī)r(jià)，特別是在首爾等地區(qū)出現(xiàn)大量的投資客、炒房群體，影響了社會(huì)穩(wěn)定和金融秩序，因而韓國(guó)政府主導(dǎo)大力發(fā)展面向城市中低收入戶的公共住房政策。

韓國(guó)公共住房政策通過建設(shè)中小型住房和租賃住房等公共住房，致力于解決中低收入戶的住房問題，并且為此在財(cái)政、宅地、金融和稅制等方面給予優(yōu)厚支援。韓國(guó)公共住房的主要類型有：1.小型商品住房，針對(duì)擁有購(gòu)買力的中低收入戶而建設(shè)的小型公共住房，住房面積約為60平米以下。2.公共租賃住房，這是由國(guó)家或地方政府投入政府預(yù)算建設(shè)的，或者通過“國(guó)民住宅基金”的支援而建設(shè)的租賃住房。按照公共租賃住房概念，韓國(guó)政府采用了“永久租賃房”、“公共租賃房”和“國(guó)民租賃房”等措施。永久租賃房是專門針對(duì)城市貧困居民而設(shè)計(jì)建造的非營(yíng)利性住房。其余幾類住房是微利性的，供給對(duì)象僅限于中低收入者，資格審查制度非常嚴(yán)格。公共租賃住房的租賃期為5-50年，租賃期滿后賣給租住者，供給對(duì)象為那些由于拆遷等原因造成的無房者等中低收入戶。國(guó)民租賃房是現(xiàn)在韓國(guó)政府進(jìn)行的最核心的公共租賃房制度，其租賃期為30年，求租對(duì)象為前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%～70%的無房者，并且是住房認(rèn)購(gòu)儲(chǔ)蓄戶。這些城市中低收入戶公共住房政策實(shí)施以來，極大地緩解了韓國(guó)住宅供求矛盾，最大程度地保障了居民的住房需求，與此同時(shí)，極大地遏制了住宅市場(chǎng)投機(jī)泡沫，房?jī)r(jià)水平走向平穩(wěn)。

分析韓國(guó)公共住房政策富有成效的原因主要為：首先，保障目標(biāo)及范圍明確。韓國(guó)政府進(jìn)行了社會(huì)階層細(xì)分化工程，如絕對(duì)支援階層、部分支援階層和自立階層，對(duì)不同階層實(shí)施不同的公共住房政策；其次，公共住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有合理性，嚴(yán)格面積控制，全部在85平米以下；再次，制定了相關(guān)法律確保立法保障，先后制定了如《住宅供應(yīng)法》、《租賃住宅建設(shè)促進(jìn)法》等；最后，韓國(guó)政府強(qiáng)化了在住房金融、宅地供給和有關(guān)租稅的優(yōu)惠，特別是為降低土地成本，由大韓住宅公社或土地開發(fā)公社等公共機(jī)構(gòu)開發(fā)公共住房用地。對(duì)購(gòu)買小型住宅、租賃住房者進(jìn)行大幅度的稅收優(yōu)惠，比如在流通和保有住房環(huán)節(jié)上產(chǎn)生的取得稅、登錄稅和轉(zhuǎn)讓所得稅進(jìn)行免稅或減稅的優(yōu)惠政策。

中國(guó)須構(gòu)建市場(chǎng)化的保障住房體系

2007年中國(guó)房?jī)r(jià)在全國(guó)范圍內(nèi)形成了新一輪的快速上漲勢(shì)頭，特別是深圳、廣州等一線城市，分析此輪房?jī)r(jià)暴漲的原因：一方面是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、通貨膨脹壓力所致，國(guó)外熱錢競(jìng)相涌入房地產(chǎn)，加劇了不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的上升；另一方面，近年來深圳、北京等一線城市投資投機(jī)行為充斥市場(chǎng)，惡意炒作促使房地產(chǎn)市場(chǎng)存在相當(dāng)?shù)呐菽?/p>

由此可見，中國(guó)在高速的城市化進(jìn)程中必然面臨類似韓國(guó)等國(guó)家所經(jīng)歷的房地產(chǎn)市場(chǎng)的問題。相關(guān)政府部門深刻意識(shí)到了住宅市場(chǎng)所存在的問題，2007年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策導(dǎo)向發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，結(jié)合香港、新加坡保障性住房體系，增加中低價(jià)位保障性住房供應(yīng)量成為政策主旋律，非保障性住房通過市場(chǎng)化手段調(diào)節(jié)，對(duì)于過度炒作投機(jī)，政府將通過緊縮金融政策予以打擊。

目前中國(guó)一般城市的房?jī)r(jià)/家庭收入比大部分超過了12，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際上的3-5的標(biāo)準(zhǔn)，且房?jī)r(jià)過高還是建立在教育、醫(yī)療市場(chǎng)化和社會(huì)保障能力嚴(yán)重不足基礎(chǔ)上的。韓國(guó)也曾經(jīng)歷這一過程，因此韓國(guó)政府在2000年以來一直強(qiáng)調(diào)重視針對(duì)中低收入戶的公共住房政策，目前看，中國(guó)將逐步建立多形式、多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，穩(wěn)定和平抑房?jī)r(jià)，高檔商品房將主要依靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但對(duì)惡意炒作投機(jī)將予以嚴(yán)厲打擊。中國(guó)目前出臺(tái)的多項(xiàng)金融緊縮政策就是為了防止中高檔住宅市場(chǎng)的過度投機(jī)。

中國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度中的問題

自20世紀(jì)90年代初以來，中國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度主要是公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度。從當(dāng)前的實(shí)施情況看，現(xiàn)行住房保障制度在一定程度上發(fā)揮了保障中低收入家庭住房、調(diào)控房?jī)r(jià)的積極作用，而且也在很大程度上消除了住房市場(chǎng)發(fā)展的障礙，有效地促進(jìn)了住房市場(chǎng)以及住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積，從1978年的6.7平方米提高到2005年的26平方米左右。但是，由于住房保障問題的提出時(shí)間相對(duì)較短，政策制度設(shè)計(jì)不可避免地會(huì)存在缺陷，伴隨著住房保障制度的實(shí)施，同時(shí)也不斷涌現(xiàn)出新問題。

公積金：惠及面十分有限，主要幫助了那些單位效益好、收入高且穩(wěn)定的非低收入消費(fèi)者，而真正需要扶持的低收入消費(fèi)者卻被排斥在住房公積金的受益對(duì)象之外，繳交模式拉大了貧富差距，管理存在較大的制度缺陷和漏洞。

經(jīng)濟(jì)適用房：購(gòu)買主體范圍偏大，對(duì)象定位于中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)化，而在具體執(zhí)行政策過程中，購(gòu)買對(duì)象資格審查、房型建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和政府與開發(fā)商間監(jiān)督環(huán)節(jié)失控。

廉租房：制度重視不足，覆蓋面小。面臨分配對(duì)象如何界定的難題，根據(jù)目前國(guó)家規(guī)定和各地的做法，其分配對(duì)象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，政策排斥了“夾心層（ 購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房有困難，又不符合廉租房條件的群體）”、流動(dòng)人口、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工群體等住房弱勢(shì)群體，不利于體現(xiàn)公平原則；另外還有資金來源問題，從理論上看，目前的資金來源渠道包括住房公積金增值收入、財(cái)政預(yù)算、直管公房出售或出租收入、社會(huì)捐贈(zèng)等。但從已開展廉租房試點(diǎn)的城市的實(shí)際運(yùn)作來看，各地都是以住房公積金增值收入和財(cái)政撥款為主的。而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，財(cái)政實(shí)力不足，無法提供足夠的資金用于廉租房建設(shè)和租金補(bǔ)貼；在收入線劃分標(biāo)準(zhǔn)問題上，隨著廉租房分配對(duì)象范圍的逐步擴(kuò)大，根據(jù)各地居民收入情況劃分一個(gè)合理的收入線并據(jù)此科學(xué)地確定廉租對(duì)象就變得日益緊迫，而且收入線劃分后，還存在一個(gè)如何監(jiān)督收入變化的問題。

韓國(guó)政策對(duì)中國(guó)保障性住房發(fā)展啟示

中國(guó)現(xiàn)行住房保障制度還存在很多問題，這些問題的出現(xiàn)，表面看來是政策操作運(yùn)用上的偏差等問題，實(shí)際上存在問題是制度設(shè)計(jì)思路的問題。依據(jù)韓國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可清晰看到，政府強(qiáng)勢(shì)地位和資金投入才能確保保障性住房，才能落到實(shí)效并持續(xù)下去。土地供應(yīng)、商品住宅土地出讓金真正用于保障性住房比例以及金融稅收等相關(guān)政策的制定和實(shí)施，是中國(guó)保障性住房能否真正達(dá)到目標(biāo)的關(guān)鍵。

明確界定和細(xì)化保障性住房供應(yīng)對(duì)象，完善和建立收入統(tǒng)計(jì)制度。韓國(guó)在此方面首先進(jìn)行社會(huì)階層分化工程，收入、家庭狀況、居住狀況和信用狀況都建立了完善并能夠及時(shí)更新追蹤的動(dòng)態(tài)信息庫(kù)，能明確定位收入水平下位的中低收入階層的區(qū)間范圍。這是中國(guó)政府目前非常缺失和需要完善的部分。

嚴(yán)控90平米以下戶型面積建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)守18億耕地紅線的情況下，可建設(shè)居住用地就非常有限，如何滿足中國(guó)如此眾多人口的住房需求，提高土地價(jià)值利用，控制單套戶型面積，盡可能增加供應(yīng)套數(shù)是住宅市場(chǎng)所倡導(dǎo)的方向。2006年建設(shè)部要求住宅供應(yīng)90平米以下戶型達(dá)到70%，而未來對(duì)于保障性住房應(yīng)全部為90平米以下中小戶型。

設(shè)立建設(shè)、運(yùn)營(yíng)保障性住房的專門機(jī)構(gòu)。韓國(guó)公共性住房主要由三個(gè)層次的部門機(jī)構(gòu)來完成，國(guó)際住房政策審議委員會(huì)制定、審批住房建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)部實(shí)施管理政策，韓國(guó)住宅公社和大韓土地開發(fā)公社等隸屬政府的機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)建設(shè)公共住房。目前，中國(guó)政府在頒布政策以及建設(shè)部公布相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后，地方政府成為執(zhí)行、落實(shí)政策的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但近年來，由于對(duì)地方政府的考核完全是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，因而政府招商引資、高價(jià)出讓土地，開發(fā)商、政府都成為利益驅(qū)動(dòng)主體，保障性住房發(fā)展緩慢停滯。未來的改革措施，一方面上級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)政策制定和地方監(jiān)管，而另一方面，各地應(yīng)成立專門建設(shè)和營(yíng)運(yùn)保障性住房的開發(fā)建設(shè)公司，推進(jìn)保障性住房建設(shè)的步伐。

（作者單位：天津大學(xué)管理學(xué)院）