城鄉(xiāng)教育公平問題研究

［摘 要］教育機會均等是社會文明和進步的重要標志，又是人類歷來追求的目標。雖然改革開發(fā)后我國的教育水平也有所提高，但城鄉(xiāng)之間教育狀況存在很大差距。本文通過對城鄉(xiāng)教育狀況差距的調(diào)查，并分析這種不平等現(xiàn)狀的原因從而提出實現(xiàn)教育公平的措施。

［關(guān)鍵詞］城鄉(xiāng)教育 差距 教育均等

早在20年前我國的《義務(wù)教育法》就已明文規(guī)定“國家對接受義務(wù)教育的學生免收學費”。由此，義務(wù)教育法實施后，我國的教育事業(yè)迅速發(fā)展，并取得了很大成效，人均受教育水平迅速提高。但在2006年9月1日新的《義務(wù)教育法》頒布實施之前，我國的基礎(chǔ)教育卻走了一條不免費、不平等以及不統(tǒng)一的道路。由于戶口登記制度將社會人為割裂成農(nóng)村與城市兩部分，且各自實行不同的基礎(chǔ)教育管理制度，從而很長一段時間以來城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)教育差異懸殊。因此實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平關(guān)系到社會穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展更關(guān)系到每個公民應(yīng)有的利益，以及和諧社會的建設(shè)。

一、城鄉(xiāng)教育不公平的現(xiàn)狀

我國城鄉(xiāng)教育的不公平現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在：

首先，城市中基礎(chǔ)教育的普及任務(wù)早已完成，許多城市地區(qū)已著手普及非義務(wù)階段教育；但農(nóng)村地區(qū)“普及九年義務(wù)教育”的任務(wù)目前依然尚未完全實現(xiàn)，部分地區(qū)完成“普九”的標準很低，且相當脆弱。2000年，國家宣布如期實現(xiàn)《中國教育改革和發(fā)展綱要》所提出的“基本普及九年義務(wù)教育”和“基本掃除青壯年文盲”的“雙基”任務(wù)，“雙基”地區(qū)覆蓋人口比例已從上世紀90年代初的40%左右提高到85%，2005年該比例提高到95%以上。我們在為我國基礎(chǔ)教育發(fā)展取得重大成就歡欣鼓舞的同時，應(yīng)該清醒地看到，這只是實現(xiàn)了基礎(chǔ)教育的“基本普及”，還有占全國5%、約6000多萬的人口，約200多個縣(市、區(qū))尚未在九年義務(wù)教育的普及范圍之中，而這些未實現(xiàn)“普九”的地區(qū)，幾乎無一例外地都屬于老、少、邊、窮、牧的農(nóng)村地區(qū)；另外，在已經(jīng)實行“普九”的農(nóng)村地區(qū)，普及的標準很低，且不易鞏固，根據(jù)最新的調(diào)查顯示，近幾年，農(nóng)村地區(qū)學生的輟學率、流失率偏高，且有呈上升的趨勢，有的地方農(nóng)村輟學率甚至高達10%以上，如此之高的學生流失率，已經(jīng)嚴重影響了“普九”任務(wù)的鞏固和提高，不能不引起我們的重視。

其次，城市地區(qū)的基礎(chǔ)教育完全由財政負擔，“城市教育財政辦”；而農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育卻要由農(nóng)民承擔部分責任，“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”。“分級辦學”的體制作為中國基礎(chǔ)教育發(fā)展的一大制度創(chuàng)新，確實激發(fā)了地方政府辦學的積極性，但不可避免地要受地方財力水平的限制，在財力不足的情況下，地方政府為要“負責”，向居民轉(zhuǎn)嫁責任就成為其必然的選擇。在城市，由于財力充裕，適齡兒童可以接受免費的基礎(chǔ)教育，其父母不必為基礎(chǔ)教育的發(fā)展承擔直接的融資責任；而在農(nóng)村，由于財力不足，為完成基礎(chǔ)教育的“普九”任務(wù)，地方基層政府只好向農(nóng)民伸手要錢，除法律正式規(guī)定的農(nóng)村教育費附加外，各種名目繁多的教育集資、教育攤派和教育收費層出不窮。直到2000年以后在全國范圍內(nèi)推行的農(nóng)村稅費改革，取消了農(nóng)村教育費附加及各種教育集資、攤派和收費行為，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育全部納入財政管理，由農(nóng)民直接承擔教育融資的情況才開始有所改觀。

第三，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的辦學條件存在巨大差異。分級辦學的體制使得城鄉(xiāng)之間的財力差異必然在基礎(chǔ)教育的發(fā)展中得到體現(xiàn)，其中最主要的就體現(xiàn)在辦學條件的差異上。從生均經(jīng)費上看，財政對城市學校的支持力度要遠遠大于農(nóng)村，2001年城市小學和初中的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費均是農(nóng)村的17倍，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費則分別是農(nóng)村的34倍和32倍。正是由于農(nóng)村學校教育經(jīng)費的不足，為保證“普九”考核任務(wù)的完成，許多農(nóng)村學校只好負債運行，由此造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育負債規(guī)模的急劇膨脹。從師資條件上看，城市學校集中了全國大部分優(yōu)質(zhì)的教師資源，農(nóng)村地區(qū)中小學教師盡管數(shù)量眾多，但多是由原民辦教師轉(zhuǎn)制而來，整體的學歷水平與教學能力都較城市教師略差。另外，由于財力限制，農(nóng)村教師的工資水平普遍較低，而且發(fā)放很不及時，拖欠現(xiàn)象時有發(fā)生，由于待遇差，許多優(yōu)秀的農(nóng)村教師，在取得一定成績后也往往千方百計地調(diào)動到城市的學校中工作，因為難以留住優(yōu)秀的教師資源，許多農(nóng)村中小學不得不聘請大量的代課教師。而從物質(zhì)條件上看，農(nóng)村學校根本無法與城市學校相提并論，城市學校中高標準的教學樓、辦公樓等基本條件已經(jīng)接近或達到發(fā)達國家水平，圖書館、實驗室、微機室、語音室等一應(yīng)俱全，互聯(lián)網(wǎng)教學、多媒體課件等現(xiàn)代化的教學手段也開始在城市中推廣和普及；與城市相比，農(nóng)村地區(qū)中小學的硬件條件要寒酸得多，危房仍大面積存在，許多學校至今仍保持著“一個教師、一支粉筆、一塊黑板”的原始的教學狀態(tài)，有些學校的辦學條件甚至差的可憐，學校中“缺少課桌凳、粉筆按支發(fā)、有電不敢開燈”等現(xiàn)象也絕不在少數(shù)，由此造成了“城市中的學校像歐洲，而農(nóng)村的學校像非洲”的懸殊差異局面。

二、城鄉(xiāng)教育不公平現(xiàn)狀的原因分析

鄧小平同志說過，這些年最大的失誤在教育。但是忽視農(nóng)村地區(qū)的教育并不是近幾年的失誤。長期以來的種種原因?qū)е铝诉@種教育不公平的現(xiàn)狀。

首先，是城鄉(xiāng)二元機制的存在工業(yè)化道路偏差與城鄉(xiāng)二元體制這是根本原因。在工業(yè)化道路偏差與城鄉(xiāng)二元體制的綜合作用下，造成城鄉(xiāng)資源配置的嚴重失衡。在這多因素的綜合作用之下，農(nóng)村教育問題凸顯，城鄉(xiāng)教育失衡尤為嚴重。城鄉(xiāng)二元化是中國社會的基本結(jié)構(gòu)，它造就了我國最大的弱勢群體——農(nóng)民，人為地造成城鄉(xiāng)和地域間人們身份、地位和待遇的不平等，影響了人們的公平競爭、全面發(fā)展以及勞動力資源的優(yōu)化配置。城市化嚴重滯后于工業(yè)化，農(nóng)村內(nèi)部富余勞動力不斷積累，加之城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移受阻，導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)不足。長期以來我國實行的工農(nóng)業(yè)剪刀差從農(nóng)村抽取資金，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展后勁不足。正是由于這種城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的分割導(dǎo)致了經(jīng)濟社會等發(fā)展的不平等。而經(jīng)濟發(fā)展水平的差距則成為教育發(fā)展不平衡的重要原因。農(nóng)民在教育、就業(yè)、社會福利保障等方面常常受到不公平、不公正的對待，一個農(nóng)民為了捍衛(wèi)自己的基本權(quán)利要付出很大的代價，這是不爭的事實。

其次，是分級辦學的基礎(chǔ)教育管理體制以及由此導(dǎo)致的政府財政支撐的不平衡。分散型的義務(wù)教育體制不能適應(yīng)我國城鄉(xiāng)和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡的基本國情，拉大了義務(wù)教育投入的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距，不利于保障貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展；而且，在現(xiàn)行的政治經(jīng)濟環(huán)境下，分散型義務(wù)教育投資體制不適應(yīng)我國地方政府行為不規(guī)范的現(xiàn)狀，缺乏對地方政府行為的有效制約，從而不能保證地方政府對義務(wù)教育投資的合理運用，也不利于貫徹機會平等的義務(wù)教育原則。但是，由于縣級政府大多缺乏足夠的財政支撐能力，而縣以上各級政府的財政支持力度還不能滿足實際需要，因而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費仍然缺乏穩(wěn)定的保障，經(jīng)費供給總量依然嚴重不足。

三、實現(xiàn)教育公平的措施

第一，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。進一步實行城鄉(xiāng)一體化政策，繁榮縣域經(jīng)濟，擴大農(nóng)村對外開放，從而使農(nóng)村教育擁有殷實的物質(zhì)基礎(chǔ)。將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政保障范圍，使每個孩子都有接受義務(wù)教育的機會。同時要與農(nóng)村相關(guān)的保障制度結(jié)合起來。建立農(nóng)村“低保”，使每個貧困家庭的孩子也能背起書包進學堂。

第二，加大政府對農(nóng)村地區(qū)教育的財政支出。發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的教育應(yīng)該是政府行為，政府作為投資主體的地位要明確。政府要制定并落實向農(nóng)村地區(qū)傾斜的教育政策，在目前城市教育已相對水平較高的情況下優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的教育，從而實現(xiàn)教育公平。政府加大對農(nóng)村教育的財政支出，從而優(yōu)化農(nóng)村教育資源。改變現(xiàn)在農(nóng)村學校基礎(chǔ)設(shè)施落后，辦學條件艱苦的現(xiàn)狀，使先進的教學設(shè)施應(yīng)用到農(nóng)村教育中，為提高農(nóng)村教育水平提供必要的物質(zhì)條件。實施中小學現(xiàn)代遠程教育工程，促進城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)資源共享。教育部基礎(chǔ)教育司副司長李天順在2005年1月10日全國電化教育館館長會議上指出全面實施農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程是新世紀農(nóng)村教育改革與發(fā)展的突破口。實施農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程可以加快農(nóng)村中小學教育的發(fā)展，可以全面提高農(nóng)村教育的質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)教育水平差距。通過使農(nóng)村初中具備計算機教室，所有的農(nóng)村小學都具備衛(wèi)星接收設(shè)備，所有的教學點都具備教學光盤播放設(shè)備和成套教學光盤，初步建成農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，促進農(nóng)村教育發(fā)展以提高農(nóng)村教育的質(zhì)量與效益，努力辦好人民滿意的教育。

第三，提高農(nóng)村教育的師資力量。學校因為經(jīng)費問題也無法接受或聘用急需師資，從而導(dǎo)致人才短缺和教育質(zhì)量低下的惡性循環(huán)。沒有好的師資就沒有好的教育。因此，要發(fā)展教育必須要有優(yōu)秀的教師。造就一支高素質(zhì)、全面發(fā)展的、具有高度責任感的教師隊伍是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平目標的關(guān)鍵。必須通過各種形式、多種方式對農(nóng)村中小學教師進行培訓(xùn)，提高其教育教學水平。農(nóng)村中小學教師普遍學歷不高、知識陳舊，越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代社會對農(nóng)村教育提出的要求。另外，現(xiàn)在農(nóng)村青少年學生身心發(fā)展比以前更復(fù)雜，更追求個性化發(fā)展，對教師的要求也就更高，所以，加強農(nóng)村教師的培訓(xùn)勢在必然。對農(nóng)村教師的培訓(xùn)應(yīng)遵循學歷教育與知識技能提高并重，集中學習與個人自學相結(jié)合的原則，從內(nèi)容到方法都要適應(yīng)農(nóng)村教師的實際。利用遠距離教學手段、針對教學中的問題進行專題探討、聘請專家進行講座、鼓勵教師開展教學科研等等來提升教師的業(yè)務(wù)水平。

第四，進一步提高農(nóng)村教師的社會地位和生活待遇，解除他們的后顧之憂。國家應(yīng)在農(nóng)村學校采取傾斜、照顧和救濟政策，設(shè)立農(nóng)村地區(qū)教師特殊補貼，吸引優(yōu)秀師資。而且這種特殊補貼必須是政府行為，要有政府政策保障。農(nóng)村教師生活、工作在相對貧因、落后的地區(qū)，在較為艱苦的條件下，肩負著全國大多數(shù)青少年的教育重任，理應(yīng)受到全社會的尊重和理解。各級政府應(yīng)該認真抓好改善農(nóng)村教師待遇政策的落實，保證教師工資發(fā)放正常，建立和完善保障教師工資按時足額發(fā)放的機制，采取各種可行措施解決農(nóng)村教師就醫(yī)難的問題，還要制定針對農(nóng)村教師的優(yōu)惠政策，如增加工資、適當降低落后地區(qū)農(nóng)村教師評聘條件、提供更多的深造機會等等，以充分調(diào)動農(nóng)村。

教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平是建設(shè)和諧社會的必然選擇。十七大報告將民生問題提到了一個前所未有的高度，提出了要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)六大任務(wù)，而其中把“優(yōu)先發(fā)展教育”問題“優(yōu)先”放在了第一位。因此，大力促進和逐步實現(xiàn)教育公平是在貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的新形勢下保障和改善民生的重大戰(zhàn)略舉措。

［參考文獻］

［1］吳國慶：《農(nóng)村義務(wù)教育與社會公平》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2006年3月。

［2］呂紅梅：《當前農(nóng)村基礎(chǔ)教育中存在的問題及其對策》，《社會縱橫》2005年6月。

［3］于京天、張捷：《世紀初中國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀調(diào)查與發(fā)展建議》，《國家教育行政學院學報》2005年9月。

［4］劉一彬：《關(guān)于中國農(nóng)村教育問題的戰(zhàn)略思考與對策研究》，《福建商業(yè)高等專科學校學報》2007年2月。

［5］石紹彬：《城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化供給研究》，《山東大學博士學位論文》。

(責任編輯：郭媛媛)