保障農民權益，嚴格界定公益性用地

土地是人類生存的最基本條件和生產的最基本要素，歷來為人類社會所關注和珍視，保障農民的土地財產權利成為保障農民權益中最重要的內容。近年來，隨著我國工業化和城市化進程的加快，大量農民集體用地經由征收轉為國家建設用地。而現行的土地征收制度是計劃經濟時代的產物，制度的變遷使“公共利益”界定模糊愈演愈烈，從而引發大量矛盾。

概念不清：“土地征收”和“土地征用”

在我國很長一段時間里“土地征收” 不是一個獨立、明確的法律概念，而是與“土地征用”混同。實際上征收與征用既有共同之處，但有很大區別。共同之處在于都是為了公共利益的需要，都要經過法定的程序，都要依法給予補償。區別在于：兩者的標的物和效力不同。征收的標的物是不動產，導致財產所有權的轉移；征用的標的物可以是不動產也可是動產，導致財產使用權的轉移。從二者的適用條件上也有很大區別，土地征用一般適用于臨時的緊急狀態，也適用于臨時性的公共用途。而即使不存在緊急狀態，為了公共利益的需要也可以實施土地征收。

制度缺陷：農民利益不能保障

由于我國土地征收制度始發于計劃經濟時期，未能充分考慮到土地征收法律關系中的各方利益的有效平衡，特別是農民利益得不到制度的保障。

“公共利益”界定模糊

公共利益通常被用來衡量國家是否濫用征地權的標準，以公共利益為目的是征收土地的唯一正當理由。而公共利益在法律上是一個比較抽象的概念，我國法律對何謂“公共利益”沒有作明確的說明。那么，到底由誰來設定公共利益界限？顯然，公共利益的解釋權是掌握在實施土地征收行為的各級政府手中。現在，各級政府具有擴大自身權力的利益驅動性，在解釋征收的“公共利益”時，基本傾向是盡量擴大公共利益的范圍，由此，給濫用土地征收權大開綠燈。如有的地方政府打著公共利益的旗號為本部門修建度假村、高級別墅、高爾夫球場。據報載，福建廈門某政府官員以開發土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，在社會上造成了很壞的影響。在我國，由于集體土地不能直接入市，企業只能向政府申請使用國有土地，面對巨大的國有土地使用權市場需求的壓力，政府不得不動用征地權力，擴大國有土地的占用比例，以適應不斷增長的需求，以至于修建各類樓、堂、館、所，房地產開發、工業園區、大商場、甚至個體老板開店，都紛紛搭乘“公共利益”的班車，讓政府動用強制性征地權幫助他們獲得土地。很多地區違法征地的背后都有商業利益，這種征收行為背離了公共利益原則，公共利益界定模糊的背后都有商業利益，受到損害的是被征地農民的合法權益。

征地農民沒有談判權

違法必然帶來違規，帶來不規范操作。被征收人參與和知情權沒有在制度中體現。《土地管理法》規定，征地方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征地過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就強行將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農戶。農民不參與征地補償談判，有權去談補償條件的只是集體，而充當集體土地財產所有者代表的往往是少數幾個鄉村權力人物。能不能完成征地任務，是鄉村權力人物能不能繼續居于權力位置的條件。雖然征地過程中的各項補償最終要落實到農民，但農民無法以獨立權利的主體的地位參與到征收協商談判中來。所謂的“征地公告”，實質是讓農民到指定單位辦手續的“通知書”。被征收人在整個征收過程中沒有知情權和維權程序。征地過程缺乏暢通的申訴渠道，農民的財產權利的保障沒有建立全程管理和有效的監督反饋機制也就無法真正建立起來。

其次，缺乏司法救濟程序。司法救濟被排除在救濟手段之外。當事人發生爭議后主要通過行政系統內部解決，法院一直不予受理。很多糾紛經過行政復議程序后，當事人對復議結果不服，但狀告無門，此狀況亟待改變。

補償方式和標準使農民權益受侵害

首先，土地征收補償標準偏低，農民損失嚴重。根據《土地管理法》規定，征收耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前三年至五年平均年產值的六至十倍，安置補助費為該耕地被征收前三年至五年平均年產值的四至六倍，這明顯帶有計劃經濟的特征。以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地經開發后的增值潛力，該標準顯然偏低。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應屬于農民的土地征收與土地出讓之間的差價利益。如浙江省上虞市百官鎮梁家山村的土地，政府拍賣時的價格是100多萬元一畝，而農民的征地補償費只有2.5萬元一畝，其差價超過40倍。

其次，補償方式單一，難以解決農民的長遠生計。我國法律規定的土地征收補償方式為以貨幣的方式一次性交給農民，這筆補償款成為失地農民的“最后晚餐”。如西安市長安區郭杜鎮鄧南村全村土地被征收后，鎮政府為村民建起了小別墅，一套別墅按大小價格有7—9萬不等。而每位村民得到的征地補償款為2.6萬元，一家三四口人，補償款只夠買房子。失地后有些村民靠撿破爛維持生計，村民們住著小洋樓卻為生活發愁，沒有就業機會，使他們很快成為新一輪的弱勢群體。

重塑土地征收制度價值取向

根據中央提出的構建和諧社會的目標，非常有必要重新選擇土地征收制度的價值取向，完善土地征收制度，合理分配土地征收法律關系中各方利益就成為必然。在完善土地征收制度過程中，應特別注重對農民的法律傾斜和制度保護，這不僅是社會發展過程中對共同發展的要求，同時也是我國建設和諧社會、共享改革發展成果的歷史使命。

嚴格界定公益性用地的范圍

公共利益不以營利為目的，具有社會共享性和非排它性。據此，以公共利益為目的，征收土地的范圍一般包括：1、國防建設用地，如軍事設施、軍事基地、兵工廠等；2、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業用地；3、國家和政府需要修建的機關，以及非盈利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位用地。

改革開放后潮水般地出現了商業性用地，如房地產、大商場、別墅區、旅游區、開發區、工業園區等用地，這是典型的私利性用地。國家對此類私利性用地若還以“公共利益”為用途顯然不合適，應將商業性用地嚴格排除在公益范圍之外。當土地與商業性相聯系時，對土地的利用就必須通過市場機制，以交易手段來解決，不能再通過政府強制征收的手段來實現，而利用市場機制解決，必須公平交易，要保障用地單位和土地所有者以市場價格，平等協商，以保證農民的利益。

加強征地要保障民主性

首先，完善行政內部民主，征地項目必須通過決定征地機關正式的會議程序通過。其次，應增加農村土地征收的聽證程序。政府在對集體土地征收的決策作出之前，必須與集體、農民進行平等協商，征得絕大多數農民的認同。土地規劃方案、征收土地的用途以及補償金的確定等事項必須事前公告，增加聽證程序，以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權和參與權，并接受社會監督。再次，應把司法救濟作為重要的土地征收救濟手段。法律應該明確規定，土地征收補償經過復議以后，如果仍不服復議裁決，可以向人民法院提起行政訴訟。

按照市場價值制定補償標準和補償方式

首先，確定合理的補償標準。從世界立法整個發展趨勢來看，對于國家征收行為所造成的損失補償呈逐步放寬之勢，以便人民所受損失得到充分、完全補償。例如，加拿大的土地征收補償是建立在被征收土地的市場價格基礎上，依據土地的最高和最佳用途，按當時的市場價值補償，具體包括了被征收土地的補償、被征地相鄰土地的有害和不良影響補償、土地所有人或承租人因土地全部或部分被征收而造成的成本和開支的補償等。我們可以參照他國的做法，將土地市場價格作為土地補償依據。確定補償金時要充分考慮土地的區位、土地的預期收益、供求狀況、當地經濟發展狀況等因素。通過迫使政府為征收付出應有的代價，使強制性的征收市場化，從而有助于實現社會資源的最佳配置。

其次，豐富補償方式。土地征收除采用一次性金錢補償方式外，被征地的農民也可以選擇其他補償方式。例如實物補償，股權補償等方式。對采用一次性金錢補償的，應使失地農民享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。

（作者單位：山東大學政法學院）