中國(guó)農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)嗎

問(wèn)題的提出

胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中提出：“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入。”這句話使許多中國(guó)人的眼睛為之一亮。

到文革結(jié)束之前，大陸的中國(guó)人都不敢，也不愿談到“財(cái)產(chǎn)”二字。因?yàn)椋l(shuí)有財(cái)產(chǎn)，似乎就是資產(chǎn)階級(jí)，日子不會(huì)好過(guò)的。

改革開放以來(lái)，特別是到了21世紀(jì)，不說(shuō)那些大小老板，即使是工薪階層，突然發(fā)現(xiàn)自己也有了財(cái)產(chǎn)。例如自己的住房，居然有了房地產(chǎn)證，那就值幾十萬(wàn)，甚至百多萬(wàn)了；有人還有股票等等。他們想，自己百年之后，還有一些財(cái)產(chǎn)可以留給子女，因此感到高興。

中國(guó)古代圣人孟子早就說(shuō)過(guò)：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心。茍無(wú)恒心，放辟邪侈，無(wú)不為已。”（《孟子·滕文公上》）

的確，人民有了恒定的私人財(cái)產(chǎn)，才會(huì)有恒定的心，社會(huì)才能得到穩(wěn)定和發(fā)展。

可是，中國(guó)人中人數(shù)最多、貢獻(xiàn)巨大的廣大農(nóng)民，他們有財(cái)產(chǎn)嗎？

如果這里“財(cái)產(chǎn)”指的是農(nóng)民家中的桌椅板凳，那么，這個(gè)問(wèn)題不難回答：農(nóng)民是有財(cái)產(chǎn)的。

但是，農(nóng)民賴以生存的、農(nóng)民最為看重的土地，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)嗎？這個(gè)問(wèn)題在人們（特別是各級(jí)官員，也包括農(nóng)民自己）的認(rèn)識(shí)中，以及在實(shí)際生活中，事實(shí)上并沒(méi)有解決。

有人會(huì)說(shuō)：“中國(guó)農(nóng)村的土地是集體所有的，農(nóng)民只有使用權(quán)，不能算是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。”由于有這種認(rèn)識(shí)，許多地方都發(fā)生過(guò)農(nóng)民的土地承包權(quán)被任意剝奪的事件。

有的地方承認(rèn)農(nóng)民有長(zhǎng)期的土地承包權(quán)，但是當(dāng)需要征用農(nóng)民的承包地時(shí)，即使當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)很高（可能達(dá)到一畝地幾百萬(wàn)元），而給予農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)卻很低（可能只是一畝幾千或幾萬(wàn)元）。這時(shí)誰(shuí)（包括農(nóng)民自己）也說(shuō)不請(qǐng)：承包地究竟是不是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

因此，農(nóng)民承包的土地究竟是不是中國(guó)農(nóng)民自己的財(cái)產(chǎn)？是一個(gè)并不明確的問(wèn)題。本文將探討這個(gè)問(wèn)題。

馬、恩的所有制觀點(diǎn)

財(cái)產(chǎn)權(quán)是和所有制直接相關(guān)的。一談到所有制，就出現(xiàn)一個(gè)令人顧忌的緊箍咒：私有制。新中國(guó)建國(guó)以來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期中，人們認(rèn)為私有制是社會(huì)主義制度所不容許的。談?wù)撧r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，首先需要破除這個(gè)私有制的緊箍咒。因?yàn)椋绻怀姓J(rèn)私有制，農(nóng)民個(gè)人（而不是集體）就不可能有財(cái)產(chǎn)。

社會(huì)主義是根據(jù)馬克思主義的理論而建立的。那么，馬克思主義的導(dǎo)師——馬克思和恩格斯，究竟對(duì)所有制是什么觀點(diǎn)？

馬、恩在《共產(chǎn)黨宣言》中說(shuō)過(guò)：“共產(chǎn)黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制。”

這句話成為蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和改革前的中國(guó)共產(chǎn)黨在所有制上的根本指導(dǎo)思想。他們的一系列經(jīng)濟(jì)政策，總的目標(biāo)就是要消滅私有制。

但是，馬、恩在同一本書中又說(shuō)：“共產(chǎn)主義的特征并不是要廢除一般的所有制，而是要廢除資產(chǎn)階級(jí)的所有制。”“共產(chǎn)主義并不剝奪任何人占有社會(huì)產(chǎn)品的權(quán)力，它只剝奪利用這種占有去奴役他人勞動(dòng)的權(quán)力。”

上述論述非常清楚地告訴人們：即使到社會(huì)主義的高級(jí)階段（共產(chǎn)主義），馬、恩都沒(méi)有主張消滅一般私有制，而只是廢除資本主義私有制。

至于在社會(huì)主義的初級(jí)階段，即中國(guó)的當(dāng)前階段，根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)行政策，還要發(fā)展資本主義私有制，即民營(yíng)或私營(yíng)經(jīng)濟(jì)；因此更不會(huì)要求剝奪農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

什么是馬克思指出的未來(lái)的、理想的所有制結(jié)構(gòu)呢？

馬克思說(shuō)：“在資本主義時(shí)代的成就的基礎(chǔ)上，也就是說(shuō)，在協(xié)作和對(duì)土地及靠勞動(dòng)本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個(gè)人所有制。”（《資本論》第一卷，人民出版社2004版，第874頁(yè)）

這句話有深刻的含義。它說(shuō)明，馬克思認(rèn)為，社會(huì)主義的所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：社會(huì)占有和個(gè)人所有的綜合。

恩格斯在《反杜林論》中談到股票時(shí)，就認(rèn)為，股票這種占有形式，體現(xiàn)了社會(huì)所有和個(gè)人所有的統(tǒng)一。（《馬克思恩格斯選集》，人民出版社1995版，第630頁(yè)）

總之，馬克思、恩格斯從來(lái)沒(méi)有要求完全消滅個(gè)人所有制（私有制）；相反，他們提倡的是社會(huì)所有和個(gè)人所有的綜合，或公有制和私有制的綜合。

家庭經(jīng)營(yíng)和社會(huì)經(jīng)營(yíng)的結(jié)合是農(nóng)業(yè)的最佳機(jī)制

上世紀(jì)80年代，我在美國(guó)做訪問(wèn)學(xué)者時(shí)，考察了美國(guó)的農(nóng)業(yè)。使我驚奇的是：美國(guó)在工業(yè)、服務(wù)業(yè)中都以巨大的企業(yè)集團(tuán)為主體，而在農(nóng)業(yè)，卻始終是家庭經(jīng)營(yíng)。美國(guó)的家庭農(nóng)場(chǎng)（即私人農(nóng)場(chǎng)），2006年時(shí)，平均是466英畝（約2800畝），許多農(nóng)場(chǎng)在2000英畝（約12000畝）以上。即使農(nóng)場(chǎng)規(guī)模這樣大，依然是家庭經(jīng)營(yíng)。

不僅是美國(guó)，所有西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)，都是家庭所有、家庭經(jīng)營(yíng)。西方不少國(guó)家的農(nóng)民生活都很富裕，使我們一些老革命、老領(lǐng)導(dǎo)（如王震等），在訪問(wèn)西方國(guó)家的農(nóng)民家庭后，大為感慨。

相反，凡是實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化的國(guó)家，農(nóng)業(yè)都不成功。蘇聯(lián)1929年開始，強(qiáng)制推行農(nóng)業(yè)集體化，30年代初期農(nóng)業(yè)產(chǎn)量降低了30%以上，農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的饑荒；直到1953年蘇聯(lián)的谷物產(chǎn)量仍低于1913年。新中國(guó)自上世紀(jì)50年代開始推行農(nóng)業(yè)集體化，直到1978年，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口達(dá)到2.5億人。

農(nóng)業(yè)集體化為什么失敗？農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)為什么成功？這個(gè)問(wèn)題不能不從農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)來(lái)探討。

農(nóng)業(yè)是和工業(yè)、服務(wù)業(yè)不同的一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)有以下幾個(gè)特點(diǎn)，使它不適合于集體經(jīng)營(yíng)，而只適合于家庭經(jīng)營(yíng)。

（1）自然性：農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)原料主要來(lái)自于大自然，即二氧化碳、氧氣、水和土壤養(yǎng)分；農(nóng)業(yè)的能源主要也來(lái)自于大自然，即太陽(yáng)輻射。農(nóng)作物在田間是在自然力的推動(dòng)下自己生長(zhǎng)的，并不需要人力的過(guò)多參與。自然性是農(nóng)業(yè)的根本特點(diǎn)，它派生出其他特點(diǎn)。

（2）季節(jié)性：農(nóng)作物隨著自然季節(jié)而生長(zhǎng)，從播種到收獲，一般需要幾個(gè)月（3—8個(gè)月）。農(nóng)田中所需要的操作，如整地、播種、施肥、治蟲、收割等，都有季節(jié)性，在一定面積的土地上，只能由個(gè)別農(nóng)民按季節(jié)而完成。不可能像生產(chǎn)汽車那樣，分為許多零件，在同一時(shí)間內(nèi)由許多人分工生產(chǎn)，再來(lái)總裝。因此，農(nóng)業(yè)的集體生產(chǎn)根本不能提高效率，而只能降低效率。（我這里講的農(nóng)業(yè)的集體生產(chǎn)，是指許多勞力在一小塊田中勞動(dòng)。至于農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)，即很少勞力經(jīng)營(yíng)較多土地，則肯定能提高效率。）

（3）整體性：農(nóng)作物的收益由許多因子（天氣、地力、投入等）決定，而不是由單項(xiàng)勞動(dòng)決定，因此，農(nóng)業(yè)無(wú)法實(shí)行計(jì)件工資或按勞取酬，集體化生產(chǎn)無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。

（4）多業(yè)性：由于農(nóng)作物生長(zhǎng)不需要人力的過(guò)多參與，因此，如果土地面積不大，農(nóng)民家庭就可以同時(shí)經(jīng)營(yíng)農(nóng)、林、牧、副、漁等多種產(chǎn)業(yè)。家庭中的部分勞力，也可以從事其他職業(yè)（兼業(yè)）。集體化生產(chǎn)將農(nóng)民都束縛在土地上，必然是勞動(dòng)力的極大浪費(fèi)。

農(nóng)業(yè)的上述特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)只適合于家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)集體化必然要失敗。

當(dāng)然，在自給性的社會(huì)中，依靠家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)就能維持并發(fā)展。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化社會(huì)中，農(nóng)業(yè)只依靠家庭經(jīng)營(yíng)是不夠的，需要有社會(huì)經(jīng)營(yíng)的支持。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料（化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等）需要有農(nóng)業(yè)工業(yè)的支持；農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售，需要有食品工業(yè)和商業(yè)的支持；農(nóng)業(yè)也需要金融、科技、教育、信息、運(yùn)輸?shù)炔块T的支持。個(gè)體農(nóng)民的力量有限，需要有合作經(jīng)濟(jì)組織的支持。

但是所有各種社會(huì)支持，必須以農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)。

家庭經(jīng)營(yíng)和社會(huì)經(jīng)營(yíng)的結(jié)合，是農(nóng)業(yè)的最佳經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，這是被世界各國(guó)農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)所證明的事實(shí)。

物權(quán)法的重大意義

家庭經(jīng)營(yíng)必須與家庭占有相聯(lián)系。農(nóng)民的土地（或農(nóng)場(chǎng)），如果不歸他占有，不歸他收益，他是不可能有積極性的。

中國(guó)農(nóng)民在1949年前后，在土地改革中，分得了屬于自己的土地，這是中國(guó)農(nóng)民從幾千年的封建壓迫下得到的解放。中國(guó)共產(chǎn)黨能取得政權(quán)，與其土地改革政策是分不開的。然而，在中共領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于馬克思所有制理論的錯(cuò)誤理解的思想指導(dǎo)下，在1955—1958年間，強(qiáng)行推行農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)；加上統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的剪刀差和“大躍進(jìn)”的盲進(jìn)政策，形成1959到1963年間的大饑荒。直到文革結(jié)束時(shí)，農(nóng)民生活一直非常貧困。

1978年底，安徽小崗村18戶農(nóng)民冒死實(shí)行了“包產(chǎn)到戶”。直到1982年，中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，肯定了專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、包產(chǎn)到戶等都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，聯(lián)產(chǎn)承包制在全國(guó)得到推行。

聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，是中國(guó)農(nóng)民的第二次解放。農(nóng)民得到了在承包地上自主進(jìn)行家庭經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，同時(shí)也得到對(duì)自己的勞動(dòng)力自主支配的權(quán)利。

但是，農(nóng)民與承包地的關(guān)系，長(zhǎng)期以來(lái)一直比較模糊。一般的認(rèn)識(shí)是：農(nóng)村的土地是“集體所有，農(nóng)民使用”。即農(nóng)民只有使用權(quán)（或經(jīng)營(yíng)權(quán)），而沒(méi)有所有權(quán)。

2004年通過(guò)的《土地管理法》中第6條規(guī)定：“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。”農(nóng)民對(duì)承包地的權(quán)利，依然是“使用”。

在法律上和人們認(rèn)識(shí)上，農(nóng)民對(duì)承包地只有“使用權(quán)”，而沒(méi)有“占有權(quán)”。按照這種認(rèn)識(shí)，承包地很難說(shuō)是農(nóng)民的私人（或家庭）財(cái)產(chǎn)。近十多年來(lái)，是我國(guó)城市化或城鎮(zhèn)化的大發(fā)展時(shí)期，全國(guó)各地發(fā)生無(wú)數(shù)次農(nóng)民承包地被任意（或低價(jià)）侵占的事件，全國(guó)到處發(fā)生土地糾紛，甚至發(fā)生基層政府和農(nóng)民的嚴(yán)重沖突，其基本原因就是：農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)不明確！這是我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的又一次嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

在這樣的背景下，我認(rèn)為，2007年《物權(quán)法》的出臺(tái)是一個(gè)非常積極的步驟。《物權(quán)法》的通過(guò)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治生活中的一件大事。它全面地落實(shí)了我國(guó)憲法（2004年）第13條所莊重宣告的，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)和繼承權(quán)”。

《物權(quán)法》的通過(guò)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治改革的進(jìn)展、人們對(duì)馬克思“所有制”理論的理解的加深、人們思想的進(jìn)一步解放，都分不開。

《物權(quán)法》對(duì)于我國(guó)的農(nóng)村政策有很重要的關(guān)系，但是至今為止，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，在我國(guó)的解釋和宣傳工作，還做得很不夠。我在本文中不得不多說(shuō)幾句。

首先，什么是“物權(quán)法”？我國(guó)著名法學(xué)家鄭成思教授解釋（他曾兩次為中共中央政治局集體學(xué)習(xí)授課）：“作為古拉丁語(yǔ)，羅馬法中的‘res’既有‘物’的含義，又有‘財(cái)產(chǎn)’的含義。它在法國(guó)民法中發(fā)展為‘財(cái)產(chǎn)權(quán)’，在德國(guó)民法中發(fā)展成‘物權(quán)’。”[1]他還說(shuō)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的含意比物權(quán)要廣一些，它還包括無(wú)形的物權(quán)，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。因此，如果只指有形物權(quán)，物權(quán)就是財(cái)產(chǎn)權(quán)，按鄭教授的意見，用“財(cái)產(chǎn)權(quán)法”來(lái)命名“物權(quán)法”更合理。

其次，我國(guó)去年通過(guò)的《物權(quán)法》，包括哪幾種物權(quán)呢？

《物權(quán)法》的第2條明確地說(shuō)：“本法所稱物權(quán)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物權(quán)享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。”

在《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”中只談到四種用益物權(quán)，即①土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，②建設(shè)用地使用權(quán)，③宅基地使用權(quán)，④地役權(quán)。

什么是“用益物權(quán)”呢？

按《物權(quán)法》117條的規(guī)定，“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利。”

這里講得很清楚，“用益物權(quán)”（土地承包權(quán)是其中之一）是包括“占有權(quán)”的，而不只是“使用權(quán)”。

某人（A）對(duì)某個(gè)物體（B）有“使用權(quán)”，并不一定能說(shuō)：A對(duì)于B有財(cái)產(chǎn)權(quán)。例如你在旅館中住了兩天，這兩天中，你有權(quán)使用你房間中的家具和衛(wèi)生設(shè)備；但不能說(shuō)，這些設(shè)備是你的財(cái)產(chǎn)，也就是說(shuō)，你對(duì)于旅館中的設(shè)備，并沒(méi)有“用益物權(quán)”。

但是農(nóng)村土地的承包，情況完全不一樣。法律已經(jīng)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)所承包的土地，是有“用益物權(quán)”的，不僅有使用權(quán)，更重要的是有排他性的占有權(quán)。“用益物權(quán)”是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，農(nóng)民所承包的土地，根據(jù)《物權(quán)法》，就有一種排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

至于承包地的所有權(quán)，法律規(guī)定是集體所有的。但是并不能說(shuō)，它不是農(nóng)民個(gè)人（或家庭）所有。因?yàn)樗^“農(nóng)民集體”，是由單個(gè)農(nóng)民組成的，是包括單個(gè)農(nóng)民在內(nèi)的。

《物權(quán)法》60條規(guī)定：“集體所有的土地……由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。”因此，集體組織并不是高于或脫離于農(nóng)民個(gè)體的組織，它只是農(nóng)民集體的“代表”。

集體所有權(quán)中包含了各個(gè)農(nóng)民的一部分所有權(quán)。每個(gè)農(nóng)民在集體所有權(quán)中占有一定份額；其所占份額，就是單個(gè)農(nóng)民（家庭）所承包的土地。

這與股份公司和股民的情況是相似的。股份既是公司所有（公司可以支配股份資金的使用），又是股民所有（股民可以用手中的股票進(jìn)行交易）。

中國(guó)農(nóng)村的土地承包和各國(guó)的股份公司，都符合馬克思、恩格斯所設(shè)想的社會(huì)主義社會(huì)所有制的原則，即：社會(huì)所有和個(gè)人所有的綜合。

總之，根據(jù)《物權(quán)法》，中國(guó)農(nóng)民承包的土地，農(nóng)民既有排他性的“占有權(quán)”，農(nóng)民又有與集體共享的“所有權(quán)”，因此，它肯定是屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

正因?yàn)槿绱耍掇r(nóng)村土地承包法》32條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。你對(duì)于你所住的旅館房間，有這一系列權(quán)利嗎？

按《物權(quán)法》130、131條的規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包人（即集體組織，或村委會(huì)）“不得調(diào)整承包地”，“不得收回承包地”。體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的排他性的占有權(quán)或私有權(quán)，這同股份公司不能沒(méi)收或變賣股民的股票一樣，因?yàn)楣擅駥?duì)股票有排他性的占有權(quán)或私有權(quán)。

如果誰(shuí)任意地剝奪農(nóng)民的承包地的排他性的占有權(quán)或私有權(quán)，誰(shuí)就是違法！既違反《憲法》，又違反《物權(quán)法》！

以上討論回答了本文一開始提出的問(wèn)題“中國(guó)農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)嗎？”答案是：根據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)民承包的土地，肯定是屬于農(nóng)民自己的財(cái)產(chǎn)，受到國(guó)家法律的嚴(yán)格保護(hù)。

可以認(rèn)為，《物權(quán)法》的制定和通過(guò)，在中國(guó)，從法律上基本上解決了“耕者有其田”的問(wèn)題。這是1982年實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以后，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大步驟。只是還有許多官員和農(nóng)民自己還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這個(gè)事實(shí)。

當(dāng)前，我國(guó)有的學(xué)者提出“土地私有化”的主張，要求承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的完全所有權(quán)。他們關(guān)注農(nóng)民根本利益的意愿，我是理解和支持的。但是要實(shí)現(xiàn)土地的完全私有，必須修改國(guó)家憲法和一系列法律，在我國(guó)目前的大環(huán)境中，很難實(shí)現(xiàn)。此外，我們農(nóng)民的基本特點(diǎn)是人均占有土地極少（一畝左右），這種超小型的農(nóng)業(yè)規(guī)模，即使私有化，其發(fā)展能力也是有限的。保留農(nóng)民集體一定的所有權(quán)，有利于發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，開展雙層經(jīng)營(yíng)、進(jìn)行社會(huì)性服務(wù)等（但目前村一級(jí)組織的工作，以行政性為主，自治性、服務(wù)性很不夠，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)）。因此，我的主張是：在現(xiàn)有國(guó)家法律的框架內(nèi)，在保留集體對(duì)土地一定的所有權(quán)同時(shí)，論證并充分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)（排他性的占有權(quán)和部分所有權(quán)）和財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是目前就能做的，也必須做的事。

承包土地的價(jià)值和補(bǔ)償問(wèn)題

根據(jù)以上分析，農(nóng)民對(duì)于承包地具有財(cái)產(chǎn)權(quán)是肯定的。接下來(lái)的問(wèn)題是：土地承包權(quán)的價(jià)值是多少？或者說(shuō)，農(nóng)民的土地承包權(quán)值多少錢？

這個(gè)問(wèn)題在我國(guó)當(dāng)前有特別的重要性。據(jù)報(bào)道，近10年來(lái)全國(guó)有1億多畝耕地被征用，大約有4000多萬(wàn)農(nóng)民失地者。預(yù)計(jì)在今后二三十年內(nèi)，仍然是中國(guó)城市化的高峰時(shí)期。根據(jù)安邦[2]估計(jì)，2000—2030年還將需要占用耕地5000多萬(wàn)畝，失地農(nóng)民將達(dá)到8000萬(wàn)人到1億人。

幾千萬(wàn)農(nóng)民失去土地，他們得到多少補(bǔ)償呢？他們的生活和工作前景如何？不得不引起人們的高度關(guān)注。

下面分幾個(gè)問(wèn)題來(lái)討論：

⒈城市郊區(qū)的昂貴的地價(jià)

由于高額利潤(rùn)的吸引，近年來(lái)全國(guó)各城市房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，引起地價(jià)的猛漲。城市地價(jià)的漲勢(shì)必然帶動(dòng)城市郊區(qū)原來(lái)農(nóng)用土地的價(jià)格急增。上世紀(jì)80—90年代，南京郊區(qū)的地價(jià)一般是幾萬(wàn)元一畝。到2007年，南京江南郊縣江寧區(qū)的樓面地價(jià)在1000元／平方米以上，江北的六合縣在500元／平方米，即每畝分別在66萬(wàn)元和33萬(wàn)元以上。[3]我所在單位（江蘇省農(nóng)科院)位于南京市東郊，附近基本上是農(nóng)業(yè)用地，現(xiàn)在地價(jià)已達(dá)到100萬(wàn)—200萬(wàn)元/畝。上海郊區(qū)青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)的一幅14.4公頃的地塊，掛牌后，最后以15.42億元的“天價(jià)”成交，即10000元／平方米，一畝地在666萬(wàn)元以上。[3]

地價(jià)的高漲是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度講，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一件好事，是改革開放的成果。但是成果的受益者是誰(shuí)呢？城郊農(nóng)用地的承包者或農(nóng)民得到了受益嗎？

⒉農(nóng)民得到的微薄的補(bǔ)償

現(xiàn)在的事實(shí)是，農(nóng)民不但沒(méi)有受益，反而受害不淺。大批農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)”農(nóng)民。

不能說(shuō)，失地農(nóng)民完全沒(méi)有得到補(bǔ)償，但是補(bǔ)償所得和地價(jià)的差距非常大。

農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)化為其他用途，如住宅、工業(yè)、商業(yè)或公共設(shè)施，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，必須由政府征收，變?yōu)閲?guó)有土地，由政府有關(guān)部門（國(guó)土部門）招標(biāo)拍賣。土地需求單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）要向政府交納土地出讓金。各地所謂的地價(jià)，就是土地出讓金的價(jià)格。

政府要從所得的土地出讓金中，拿出一部分作為對(duì)承包土地的農(nóng)民的補(bǔ)償。現(xiàn)行的補(bǔ)償?shù)恼呤窃鯓拥哪兀?/p>

國(guó)家的《土地管理法》（2004年通過(guò)）47條規(guī)定：

“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”

“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。

“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍。

“征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。……每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)量的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均產(chǎn)值的十五倍。”

“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

“按照本條第二款的規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的綜合不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”

我在這里較詳細(xì)地原文摘錄《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，因?yàn)檫@一些規(guī)定對(duì)于失地農(nóng)民太重要了，是決定他們失地后生活和前途的，是決定他們后半生的命運(yùn)的。

如果讀者對(duì)于上述文字還不能有明確的概念，我舉例用具體數(shù)字來(lái)說(shuō)明。

如果城市郊區(qū)一個(gè)失地農(nóng)民，一家承包了5畝地。當(dāng)?shù)氐貎r(jià)（土地出讓金）是50萬(wàn)元／畝（南京市南北郊區(qū)的平均地價(jià)）[4]，5畝的出讓金是250萬(wàn)元。根據(jù)上述規(guī)定，他們這一家能得到多少補(bǔ)償呢？

農(nóng)民的房屋按拆遷費(fèi)補(bǔ)償，這里暫不討論。本文只討論土地的補(bǔ)償。

所謂土地附著物和青苗費(fèi)，實(shí)際上是非常有限的。一畝水稻的平均產(chǎn)量一般是500公斤，一公斤按2.5元計(jì)算（2008年南京雜交米2.5元／公斤），一畝稻谷的總收益是1250元，青苗費(fèi)不會(huì)超過(guò)這個(gè)數(shù)。

耕地補(bǔ)償費(fèi)，按上述的規(guī)定計(jì)算如下：如果是水稻、小麥一年二熟（這是長(zhǎng)江流域最普遍的種植制度），水稻一般畝產(chǎn)500公斤，小麥一般畝產(chǎn)250公斤。按南京2008年物價(jià)局公布的價(jià)格：水稻一公斤2.5元，小麥一公斤1.5元，則水稻畝產(chǎn)值是1250元，小麥畝產(chǎn)值是375元，兩者合計(jì)是1625元。

根據(jù)《土地管理法》，耕地補(bǔ)償費(fèi)上限——10倍計(jì)算，是16250元，不到2萬(wàn)元。

安置補(bǔ)助費(fèi)是按人計(jì)算的。2007年全國(guó)人均耕地面積是1.39畝，全國(guó)有666個(gè)縣（區(qū)）人均耕地低于0.8畝。農(nóng)民的人均耕地按1畝計(jì)算，大體是合理的，即1畝耕地安置1個(gè)人。據(jù)《土地管理法》，1畝地的安置補(bǔ)助費(fèi)上限——被征收前三年平均產(chǎn)值的15倍計(jì)算，是24375元（1625×15），不到3萬(wàn)元。

二者合計(jì)，不超過(guò)5萬(wàn)元。

即使在省政府批準(zhǔn)下的最高限額的30倍計(jì)算，是48750元（1625×30），也不超過(guò)5萬(wàn)元。

該耕地一畝的出讓金是50萬(wàn)元，承包農(nóng)民所得的補(bǔ)償，1畝是5萬(wàn)元。按該戶農(nóng)民家庭共承包5畝地計(jì)算，這5畝地的出讓金是250萬(wàn)元；而該戶農(nóng)民家庭得到的補(bǔ)償費(fèi)加安置費(fèi)不超過(guò)25萬(wàn)元（許多地方實(shí)際所得都低于此數(shù)）。

以上的辦法是所謂“一次性買斷”。后來(lái)有一些地方認(rèn)為，這種辦法使失地農(nóng)民今后的生活得不到保障，而改為“土地?fù)Q保障”的辦法，即給于失地農(nóng)民長(zhǎng)期的生活保障。由勞保部門與農(nóng)民簽訂安置協(xié)議，對(duì)被征地人員，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶；到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。

江蘇省的辦法是：將未進(jìn)入基本生活保障的被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用和16周歲以下人員的生活補(bǔ)助費(fèi)按規(guī)定足額支付；將進(jìn)入基本生活保障被征地農(nóng)民的不低于70%的農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)劃入同級(jí)財(cái)政部門在銀行設(shè)立的被征地農(nóng)民基本生活保障資金財(cái)政專戶。[5]

所謂“基本生活保障”的生活補(bǔ)助費(fèi)是多少呢？

該省根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平，將全省分成4類地區(qū)。在最好的一類地區(qū)（南京、無(wú)錫、蘇州等），其規(guī)定是：生活補(bǔ)助費(fèi)140元—160元／月，養(yǎng)老金200元／月。按一年計(jì)，生活補(bǔ)助費(fèi)是1800元，養(yǎng)老金是2400元。

我們可以估算一下，假定該農(nóng)民是中年（50歲），生活補(bǔ)助費(fèi)發(fā)10年（到60歲）合計(jì)是18000元；到了老年（假定活到80歲），養(yǎng)老金發(fā)20年，合計(jì)是48000元。二者相加，預(yù)計(jì)是66000元。在4類地區(qū)（徐州、淮安、鹽城等），以上兩者合計(jì)預(yù)計(jì)是40000元。

總之，按“土地?fù)Q保障”的辦法，農(nóng)民失地后的終身所得也只有幾萬(wàn)元。這個(gè)辦法和農(nóng)民承包土地的面積沒(méi)有關(guān)系，而與各戶的人口有關(guān)。因此在經(jīng)濟(jì)比較落后的地多人少（人均土地大于1畝）的地區(qū)，按每畝所得計(jì)算，是少于一次性補(bǔ)償?shù)摹．?dāng)然，其優(yōu)點(diǎn)是農(nóng)民可以得到長(zhǎng)期的生活保障。

我們?cè)僖阅暇┑貐^(qū)為例，一畝耕地的出讓金是50萬(wàn)元，而農(nóng)民的所得是5萬(wàn)—7萬(wàn)元，只占土地出讓金的一個(gè)很小的部分（10%—14%）。土地出讓金的絕大部分（86%—90%)歸各級(jí)政府所有。

⒊各級(jí)政府的所得比例是合理的嗎

土地出讓金的很小部分歸農(nóng)民所有，絕大部分歸政府所有，這樣的政策合理嗎？

土地出讓金的一定份額歸政府所有，不能說(shuō)完全不合理。問(wèn)題是，多少比例歸政府所有才是合理的？

《土地管理法》55條規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”

后來(lái)隨著財(cái)政體制的改變，土地出讓金的絕大部分歸各級(jí)地方政府。

土地出讓金中需要由政府支出的費(fèi)用，除應(yīng)當(dāng)給于農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)外，還需要的合理開支是：

1）耕地開發(fā)費(fèi)。為保持耕地的動(dòng)態(tài)平衡，耕地被占后，需要開發(fā)新的耕地。

2）農(nóng)用土地在出讓前的土地整理費(fèi)（四通一平）。

3）土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)（這一項(xiàng)很有限）。

前兩項(xiàng)究竟需要多少錢？

據(jù)報(bào)道，河南省的耕地開發(fā)費(fèi)是3000元—5000元／畝。黑龍江省增加新耕地，每畝需要3000元—4000元，要求較高的每畝需要7000元—10000元。

關(guān)于土地整理費(fèi)（即達(dá)到四通一平），各地的費(fèi)用有差別。按甘肅省東鄉(xiāng)縣2007年發(fā)布的優(yōu)惠招商辦法[6]，對(duì)固定資產(chǎn)投入300萬(wàn)元—500萬(wàn)元的工業(yè)項(xiàng)目，已達(dá)到四通一平的最低土地出讓金是7000元/畝；未達(dá)到四通一平的是3000元/畝。因此，四通一平的開支大約是4000元/畝。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(可能要求五通或六通一平)，會(huì)高一些，但估計(jì)不會(huì)超過(guò)1萬(wàn)元。

以上估算，政府得到的土地出讓金，除給予農(nóng)民的補(bǔ)償金外，需要自己開支的部分，寬打?qū)捤悖划€地不會(huì)超過(guò)5萬(wàn)元。如土地出讓金一畝是50萬(wàn)元，則不超過(guò)出讓金的10%。這個(gè)比例隨出讓金多少而變。

現(xiàn)在的問(wèn)題是：政府出讓農(nóng)村土地，必要的開支不超過(guò)出讓金的10%，但它實(shí)際分得的卻是86%—90%。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這是一筆很大的收入。據(jù)安邦的介紹：“土地出讓金數(shù)額巨大，已成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來(lái)源.……在一些大城市，土地出讓金可以占地方財(cái)政預(yù)算外收入的50%—60%；到了基層縣市，就成了60%—80%。地方政府賺錢的路子，就靠賣地。”

有些地方政府（如淮安市）規(guī)定：市區(qū)國(guó)有土地“出讓金凈收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地復(fù)墾、國(guó)有企業(yè)改制、工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展、社會(huì)保障、補(bǔ)充儲(chǔ)備資本金等。”[7]

如果是市區(qū)國(guó)有土地的出讓金，上述這些用途，是沒(méi)有問(wèn)題的。現(xiàn)在的問(wèn)題是：許多地方將農(nóng)民承包土地的出讓金，也用于城市建設(shè)或工業(yè)發(fā)展，這難道是合理的嗎？國(guó)家法律并沒(méi)有這樣的規(guī)定(《土地管理法》只說(shuō)專項(xiàng)用于耕地開發(fā))。農(nóng)民沒(méi)有義務(wù)來(lái)承擔(dān)城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的費(fèi)用。這里且不說(shuō)將這筆收入用于蓋樓堂館所、搞形象工程、公款吃喝、公務(wù)員福利等方面的問(wèn)題。

⒋現(xiàn)行政策質(zhì)疑

現(xiàn)行的承包地的補(bǔ)償政策中，最大的問(wèn)題在于嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，有兩個(gè)方面需要質(zhì)疑：

（1）現(xiàn)行政策基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的思路，過(guò)分地壓低給予農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)。

《土地管理法》(2004年)規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”

目前征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠矶己瓦@一條規(guī)定有關(guān)。

什么是“被征收土地的原用途”？當(dāng)然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

《土地管理法》上述規(guī)定的依據(jù)，可能是：農(nóng)民承包的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，國(guó)家只能按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價(jià)值予以補(bǔ)償。

而《物權(quán)法》128條說(shuō)：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”

現(xiàn)在既然是政府征用土地，當(dāng)然是“依法批準(zhǔn)”的。那么，根據(jù)《物權(quán)法》的上述規(guī)定，承包地就可以轉(zhuǎn)讓而用于非農(nóng)建設(shè)（這是政府的要求，而不是農(nóng)民自己的要求）。

城市化是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。城市化的過(guò)程中，郊區(qū)的農(nóng)田必然要改變用途，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變?yōu)橛糜谧≌⒐I(yè)或商業(yè)，這是誰(shuí)也阻擋不了的發(fā)展趨勢(shì)。而現(xiàn)行政策的規(guī)定，卻按照郊區(qū)農(nóng)民的土地永遠(yuǎn)是農(nóng)業(yè)用地來(lái)計(jì)算補(bǔ)償金，那就等于強(qiáng)制地假定郊區(qū)土地永遠(yuǎn)地只能搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這難道不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的思路嗎？是與我國(guó)改革開放以來(lái)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思想背道而馳的。

舉一個(gè)例子。某人（甲）有一張新中國(guó)建國(guó)初期的“開國(guó)大典”的紀(jì)念郵票，票面價(jià)值是1元。50多年后的今天，該郵票的市場(chǎng)價(jià)已經(jīng)是10元。現(xiàn)在政府要強(qiáng)制收購(gòu)這張郵票，再向郵票市場(chǎng)出售，得到了10元；但政府只付給甲1元錢，其理由是此郵票的原來(lái)價(jià)值只是1元。多余的9元?dú)w政府所得。

試問(wèn)：這樣的政策合理嗎？

（2）現(xiàn)行政策否定了農(nóng)民（土地承包人）的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不符合憲法和《物權(quán)法》。

只有一個(gè)理由可以解釋在土地出讓中，政府得大頭，農(nóng)民得小頭的政策，那就是認(rèn)為，農(nóng)民承包的土地并不是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，而是政府的財(cái)產(chǎn)；給農(nóng)民一個(gè)小頭，已經(jīng)是對(duì)農(nóng)民的照顧。于是就將郊區(qū)農(nóng)村的集體所有、農(nóng)民占有的土地，強(qiáng)制性地變?yōu)檎呢?cái)產(chǎn)，這樣的做法符合憲法嗎？

也就是說(shuō)，現(xiàn)行政策是否定農(nóng)民對(duì)承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)的。因此，這樣的政策不符合《物權(quán)法》，也不符合憲法（憲法嚴(yán)格區(qū)分全民所有和集體所有，也要求保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)）。

國(guó)家或政府為了城市發(fā)展或其他公共事業(yè)的需要，征用集體和農(nóng)民的土地，是允許的。但是國(guó)家或政府給予的補(bǔ)償必須合理。

如果承認(rèn)農(nóng)民對(duì)承包土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，今天某農(nóng)民家庭所承包的5畝土地，市場(chǎng)價(jià)已經(jīng)是250萬(wàn)元。政府強(qiáng)制性地從中取得225萬(wàn)元（90%），只付給該農(nóng)民家庭25萬(wàn)元(往往更少)，這樣的10%的補(bǔ)償比例是合理的嗎？我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)基本符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則，而不能任意剝奪農(nóng)民之應(yīng)得。

合理的土地補(bǔ)償政策

根據(jù)以上分析，農(nóng)民承包地被征收后的土地出讓金，其合理的安排應(yīng)該怎樣？

山西省在《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》（2006）中規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶；其余20%留給集體經(jīng)濟(jì)組織。”[8]

上述政策由省一級(jí)政府制定并發(fā)布，應(yīng)該是得到國(guó)務(wù)院有關(guān)部門同意的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有農(nóng)民承包土地的所有權(quán)，從這個(gè)角度講，土地補(bǔ)償費(fèi)中有20%留給集體組織，是合理的。集體所得可以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)。

因此，土地出讓金的合理分配按如下比例分配，應(yīng)該是比較合理的，即：

政府（或有關(guān)部門）得10%；

集體經(jīng)濟(jì)組織得20%；

承包土地的農(nóng)民得70%。

或者是：政府取得出讓土地的合理開支（開墾新耕地和土地整理費(fèi)等，這幾筆開支的總數(shù)估計(jì)不超過(guò)出讓金的10%），將所余出讓金的20%給農(nóng)村集體組織，將80%給予承包土地的農(nóng)民。

分配農(nóng)民的部分，是一次性補(bǔ)償，還是解決農(nóng)民的安置和社保，可以根據(jù)各地情況和農(nóng)民的意愿而確定。可能比較合理的安排是：取出一部分解決農(nóng)民的社保（包括醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活保障等），其余大部分支付給農(nóng)民，作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所得。這樣的安排可以稱為“保障加支付”的政策。

新政策的效益預(yù)期

這種合理的承包地補(bǔ)償政策，很可能得不到許多地方官員的贊同。因?yàn)樗麄儗⑹ヒ淮蠊P地方預(yù)算外的收入。但是從國(guó)家和人民利益考慮，新政策必將帶來(lái)以下的巨大效益：

⒈將使幾千萬(wàn)失地失業(yè)農(nóng)民大軍成為創(chuàng)業(yè)大軍

現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策已經(jīng)并正在造成一支人數(shù)達(dá)到幾千萬(wàn)之多的農(nóng)民失地失業(yè)大軍。一次性補(bǔ)償?shù)霓k法，由于補(bǔ)償金很有限，大批農(nóng)民幾年后就將失去生活保障。采取“土地?fù)Q保障”的辦法，由于每月的生活補(bǔ)助費(fèi)非常低（100—200元），大批農(nóng)民只能勉強(qiáng)地艱難度日。據(jù)我在農(nóng)村親自見到，許多很有經(jīng)驗(yàn)的40—60歲的農(nóng)民，現(xiàn)在只能在分得的住房中，過(guò)著最低水平的生活，天天打麻將消磨時(shí)間。這實(shí)在是農(nóng)村優(yōu)秀勞動(dòng)力的極大浪費(fèi)。農(nóng)民失業(yè)大軍是我國(guó)當(dāng)前及今后長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，社會(huì)不安定的重要因素。

如果實(shí)行上述“保障加支付”的政策，每個(gè)農(nóng)民家庭，不但能得到各種社會(huì)保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、基本生活等），大約還能得到100萬(wàn)元以上的財(cái)產(chǎn)收入。農(nóng)民依靠這筆財(cái)富，完全可以發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，或合資建立股份公司。具有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民，可以從有土地的農(nóng)民手中得到土地轉(zhuǎn)讓，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)；或建立股份制的農(nóng)業(yè)公司。因此，新政策必將加快我國(guó)的規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

總之，我國(guó)將會(huì)出現(xiàn)一支龐大的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)大軍，成為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的生力軍。

⒉將加速地方經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮

現(xiàn)在我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人特別關(guān)心三農(nóng)問(wèn)題，千方百計(jì)幫助農(nóng)民能富裕起來(lái)。那么，明確并落實(shí)農(nóng)民對(duì)承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，調(diào)整承包地征收的補(bǔ)償政策，給予農(nóng)民本來(lái)應(yīng)該屬于他們的財(cái)產(chǎn)所得，無(wú)疑是使大量農(nóng)民致富的一條最有效的途徑。

我2006年去臺(tái)灣訪問(wèn)時(shí)，特別注意臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)民生活。由于臺(tái)灣在土地改革后實(shí)行農(nóng)民土地私有制，隨著城市化的發(fā)展，土地價(jià)格急增，使得臺(tái)灣的農(nóng)民都富裕起來(lái)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入超過(guò)一般的城市工薪階層。臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)繁榮的重要基礎(chǔ)，就是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)。

郊區(qū)農(nóng)民的富裕，必然會(huì)帶動(dòng)廣大農(nóng)村農(nóng)民的致富，億萬(wàn)農(nóng)民的致富必將拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本動(dòng)力——內(nèi)需。

新的土地補(bǔ)償政策，暫時(shí)地確實(shí)會(huì)使地方政府減少收入。但是從較長(zhǎng)時(shí)間看，又會(huì)使地方政府增加收入。因?yàn)榇罅康囊赞r(nóng)民為主體的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和股份制經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)后，地方的稅收肯定是會(huì)增加的。現(xiàn)行政策實(shí)際上是“殺雞取蛋”，而新政策是“養(yǎng)雞生蛋”。

富裕的農(nóng)民和地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是地方經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的最大希望之所在。

⒊將有效地遏止農(nóng)業(yè)用地的過(guò)多喪失

現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策（政府得大頭），必然使得地方政府對(duì)于土地出讓有很高的積極性。這種積極性必然導(dǎo)致全國(guó)耕地的過(guò)快過(guò)多地喪失。中央提出的關(guān)系子孫后代利益的確保18億畝耕地的重大目標(biāo)，事實(shí)上很難落實(shí)。

新的土地補(bǔ)償政策，地方政府從土地轉(zhuǎn)讓中直接所得有限，會(huì)有效地抑制政府對(duì)出讓土地的沖動(dòng)。這個(gè)情況對(duì)于中央和省二級(jí)政府控制耕地的目標(biāo)和任務(wù)的完成，無(wú)疑是有利的。

⒋將使城市化得到有序發(fā)展

城市化是我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的發(fā)展方向。但是城市化需要有序地發(fā)展。如果房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，而人民收入沒(méi)有相應(yīng)提高，房產(chǎn)必然滯銷，很容易導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)的泡沫化。新政策將使大量的失地農(nóng)民富裕起來(lái)，使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，帶動(dòng)更多人民的就業(yè)和致富。也就是說(shuō)，可使城市化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到同步的有序增長(zhǎng)。

本文作者相信，本文所提出的農(nóng)民土地征收補(bǔ)償?shù)男抡撸m然會(huì)遭受不少人的反對(duì)，但它對(duì)于國(guó)家，對(duì)于人民，特別是對(duì)于農(nóng)民都是十分有利的。

本文主要是從理論觀點(diǎn)上討論土地權(quán)益的歸屬和土地征收的補(bǔ)償政策問(wèn)題，提出政策調(diào)整的大的方向。至于政策的具體變動(dòng)、新政策的具體制定，還有待各方面專業(yè)人士的慎重研究。

注：

[1]鄭成思，物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)與我國(guó)立法的選擇，中國(guó)民商法律網(wǎng)，2003

[2]安邦，中國(guó)面臨新一輪城市土地改革運(yùn)動(dòng)，和訊網(wǎng)，2006

[3]地價(jià)也瘋狂，新華網(wǎng)，2007

[4]2007年南京地價(jià)報(bào)告發(fā)布，龍虎網(wǎng)，2008

[5]江蘇省政府正式頒布征地補(bǔ)償辦法，揚(yáng)子晚報(bào)，2005

[6]東鄉(xiāng)縣招商優(yōu)惠辦法，每日甘肅網(wǎng)，2007

[7]淮安市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金管理暫行辦法，房地產(chǎn)法律網(wǎng)，2002

[8]山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法，中國(guó)法制信息網(wǎng)，2006

其他重要參考資料：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007）、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004）、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2002）

（作者曾任江蘇省農(nóng)科院院長(zhǎng)兼黨委書記，江蘇省省委委員，研究員，教授，博士生導(dǎo)師。）

（責(zé)任編輯 徐慶全）