“火車退票費”的法制視野

收取火車退票費具有強制性特點，消費者只能被動接受而沒有其他選擇，其收費是否合理亟待法律求解

8月4日，林凡和3個同學在北京站排了一個上午才買到T17次（北京至哈爾濱）。但由于他和其中2個同學臨時有事，不得不將好不容易才買到的車票退掉。

在退票口猶豫了很久，林凡來到了車站售票廳的靠近廣場的位置，在排隊買票的隊伍中逐一詢問:“要哈爾濱的票嗎，臥鋪……”

很快就有旅客上來搭腔，原價從小林手中買走。又過了幾分鐘，又有一名旅客過來詢問，但這次小林沒有轉手，因為他發現兩名民警向他走來。

心有余悸，他不得不返回退票窗口將其余兩張臥鋪票退掉。

小林無奈地對記者說：“這個退票費什么收到何年何月啊？200多塊錢的一張的車票，每張要收40塊錢，2張就是80多塊錢，真是心疼呀！”

的確，對于中國的老百姓來說，買火車票之難可以算得上一個痛苦的記憶。然而當你終于有了一張火車票卻因故不能成行的時候，退票卻也不是什么美好的經歷。

觸犯公眾權利的“退票費”

今年5月，北京律師董正偉，向國家發改委和鐵道部發出《請求保護公民人身和財產權益的建議申請書》，對旅客列車退票費的合理性提出了質疑，同時建議國家發改委責令鐵道部取消退票費。

就在鐵道部還在對“申請書”高度重視并運籌帷幄之時，發改委于7月3日給予董正偉正面回應，表示已向有關部門發出完善退票費政策的建議。

盡管如此，發改委還是在回函中表示，責令鐵道部停止收取退票費有一些法律障礙.

此言一出，立即引來一些旁觀者的直言：有人認為如果連“取消退票手續費”這樣的“小問題”都因為權責不清無法解決，民眾與鐵道部關于退票手續費的艱苦博弈，還需要走過多少個山重水復？

“國家發改委和鐵道部都是下屬國務院的部級單位，強制鐵路運輸企業取消火車退票費不妥。”發改委一位不愿透露姓名的工作人員說。

據了解，早在2003年初，國家發改委的前身國家計委就出臺過《規范旅客運輸退票費意見》。

記者在相關網站找到了當年這份意見。但通過比較就會發現，國家發改委對董正偉律師的答復，基本上就是上述《意見》的一個縮寫版。

從合同法角度看，旅客購買火車票，即與鐵路運輸企業建立了合同關系。旅客退票屬于單方要求解除合同。根據合同法規定，合同解除后，當事人有權要求賠償損失。退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業運輸能力損失的賠償，屬于合同法中的合同違約責任。

從鐵路法的角度看，國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規定。鐵道部在《鐵路運價規則》中明確將退票費列為鐵路客運雜費，并規定了具體收費標準。鐵路運輸企業收取退票費，屬于執行鐵道部依法制訂的客運雜費的行為。

而被質疑的鐵道部，5月22日，發函回復了董正偉的《請求保護公民人身和財產權益的建議申請書》，然而信中并未對取消退票費的建議做出明確回應。 信中稱，關于建立票價及相關價格聽證問題，現行的鐵路票價政策是嚴格按照國家有關法律制訂的，實際運用中也始終處于國家價格主管部門的監督之下。

對于律師的建議，鐵道部表示將積極與國家價格主管部門溝通，認真審視有關制度，盡快完善。

盡管如此，鐵道部還是對律師的其他建議作出了積極的響應，其中就包括將考慮更改火車票上“限乘當日當次車，在3日內到有效”的模糊表述。鐵道部稱將展開《鐵路旅客運輸規程》的修訂工作，在修訂后的規程中，該說明將作修改。

對于鐵道部的模糊表態，董正偉于6月16日向鐵道部提起了行政復議，要求鐵道部明確取消“退票手續費”，保障消費者權益。

令人遺憾的是，鐵道部在6月19日的回函中，稱已在5月22日的回函中就律師所提問題作出了明確答復，對于此次行政復議的請求，根據《行政復議法》第六條規定，鐵道部稱不屬于行政復議的受理范圍。

民眾與鐵道部博弈

7月10日下午2點，北京站地表溫度已經達到了36度。

在售票廳附近，記者在各售票窗口都看見了冗長的購票隊伍，人們眺望、焦灼地等待。

但當記者轉路于退票窗口時，一樣的隊伍卻有不一樣的表情：惋惜、張望還有企盼。

一邊是因暑運車票緊張而無能為力的“討票族”，一邊是因種種原因不能乘車的“退票族”，兩者看上去沒有什么必然聯系。

自從1997年12月1日《鐵路客運運價規則》（鐵運[1997]102號）施行起，鐵路運輸企業開始收取火車票退票費，該規則第三十三條規定：退票費按應退票價計算，每10元(不足10元按10元計算)核收 2元/人次，2元以下的票價不退。而后曾有人因火車票價2.5元而被扣退票費2元不滿，訴諸法律；2003年1月7日，鑒于退票問題頻發糾紛及社會公眾的普遍不滿，國家計委向鐵道部、交通部、民航總局發出《國家計委關于規范運輸業退票費有關問題的函》（計價格［2003］23號），提出四條建議，但并沒有得到相關部門的積極回應；2003年3.15期間，北京市消協披露了經常侵害消費者權益的十大經營者不誠信行為?！捌渲?，壟斷經營、霸王條款等均屬此列，典型案例就是鐵路強行收取２０％的退票手續費”。

退票費引起的不滿日益強烈，鐵路部門對退票費進行修改。從2006年1月1日起，將原來實行的按應退票價計算，每10元(不足10元按10元計算)核收，收費標準為兩元/人次，改為按每張車票面額計算，收費標準為20%(四舍五入到元)。

2005年2月15日，律師李蘇濱在北京西站購買了一張北京西至河北廊坊的火車票，他因故無法按時乘坐火車，于次日退票，工作人員收取2元手續費，占票面價格20%。李蘇濱表示，北京鐵路局強制收取手續費而非違約金的行為沒有法律依據，按規定在發站開車前，特殊情況也可在開車后2小時內退還全部票價。退票費應按《價格法》規定聽證，否則就是“剝奪消費者監督權的違法行為”，鐵路部門收取的手續費過高，遂向法庭起訴；2005年12月10日，律師胡鳳濱購買了從北京至吉林的火車票，車票上附有相關內容說明，基本內容為“限乘當日當次車，在3日內到有效”。次日，胡鳳濱到北京站辦理車票改簽手續，工作人員告知該票已作廢，不能辦理改簽手續。他只得重新購買當日的火車票前往吉林。胡律師認為，在火車票注明的有效期內，鐵路方面不為其辦理火車票改簽手續，屬違約行為。他將北京鐵路局訴至法院。

值得注意的是，退火車票收費的問題已經存在十個年頭了，在此期間引發了大量的爭議，接二連三的有人將此訴諸法律，然而最終無一例外被判駁回，其原因無非是：鐵路運輸企業依據《鐵路客運運價規則》33條收取退票費屬合法行為。

追問法律底線

按《鐵路客運運價規則》規定，作為客運雜費項目之一的退票費是在鐵路運輸過程中，鐵路運輸企業向旅客提供輔助作業、勞務及物耗等所收的費用。

依此判斷，退票費既不是違約金也不是賠償金，更沒有懲罰性質，而是包括鐵路運輸企業的輔助作業、人力、物力三方面費用在內的一種成本補償。

《南方都市報》2004年１月１６日載明：有人曾做過這樣統計，從2004年1月7日至15日，廣州站接受退票6.17萬張，退票款520萬元（見浙江在線網）。而北京火車站某一天的售票收入是1000萬元，當天退票50萬元按照20%的退票費用，退票“額外收入”數目驚人。而這僅僅是一兩個火車站的粗略統計，放眼全國，鐵路部門一年因此獲得的收益將是個天文數字，十年間退票收費數額可高達數十億元。

通過收取高額退票費牟取暴利之所以能夠得逞，很大程度上與鐵路部門壟斷了退票費的確定權有關。

我國的鐵路運輸屬于壟斷行業，因此，其任何收費標準都具有強制性特點，消費者只能被動接受而沒有其他選擇。在消費者失去選擇權，要保證壟斷行業的收費公平合理，一方面要靠國家政策、規定的約束，另一方面則要靠征求民意。如舉行價格聽證會，在廣泛征求公眾意見的基礎上制訂收費標準。進一步說，壟斷行業的任何收費都要征求民意，這是壟斷行業的義務和責任。任何權力都有自利的本能，所以對于與壟斷企業有著千絲萬縷利益關聯的行業主管部門的權力也應予以制約，否則必定損害消費者利益、滋生社會不公。

而最為關鍵的是，在退票費的爭議中，收取火車票退票費的法律依據是前述的《鐵路客運運價規則》第三十三條，然而，該規則與諸多法律規定相悖，其合法性令人質疑。

《鐵路法》（自1991年5月1日起施行）第二十五條規定：國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規定。按《鐵路客運運價規則》第三十三條規定，退票費屬于客運雜費的一個收費項目。而該規則第三十二條稱，客運雜費是指在鐵路運輸過程中，除去旅客車票票價、行李包裹運價以外，鐵路運輸企業向旅客、托運人、收貨人提供的輔助作業、勞務及物耗等所收的費用。然而依據《立法法》第四十二條，法律解釋權應屬于全國人民代表大會常務委員會。因而，該規則根本無權對客運雜費進行解釋，其解釋屬無效解釋，該規則規定退票費不合法。

有專家指出，在法律的適用上，應該是后法優于先法，上位法的效力高于下位法。作為部門規章的《鐵路客運運價規則》的效力不能高于《消費者權益保護法》《民法通則》《合同法》而使用，其具體規定更不應該背離民法的基本原則。雖然《立法法》、《價格法》施行的時間較晚，但是為了保證法律的嚴肅性和統一性，《鐵路客運運價規則》應該及時修改、調整，而不能一意孤行。

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法律求解“退票費”

《價格法》第二十二條規定：政府價格主管部門和其他有關部門制訂政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見。第二十三條規定：制訂關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。因此，在未經如上法定程序而確定退票費顯然不合法。

《消費者權益保護法》第四條規定：經營者與消費者進行交易，應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則。第十條規定：消費者享有公平交易的權利，消費者接受服務時，有權獲得價格合理的公平交易條件。因而，鐵路運輸企業根據《鐵路客運運價規則》收取退票費做法顯然不公，違背了《消費者權益保護法》相關規定。

《民法通則》第三條規定：當事人在民事活動中的地位平等；第四條規定：活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。而鐵路企業依據其壟斷地位收取退票費的行為顯然違背了民法最基本的平等、自愿、等價原則。

《合同法》第三條規定：合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方。第四條規定：當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預。第五條規定：當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務。收取退票費違背了合同法的這些基本原則。