試論清末民初政府扶持工商業的政策

摘要：甲午戰爭失敗后，晚清政府為擺脫統治危機，實行“振興實業，獎恤工商”的新經濟政策，為中國工商業發展提供了較為寬松的政策環境。辛亥革命后，在前清制定的舊經濟法律基礎之上，北洋政府又頒布一系列旨在保護和促進工商業發展的經濟政策和法令，這些法律條令較晚清時期的經濟政策更為具體全面，為中國資本主義工商業發展提供了政策支持。

關鍵詞：工商業政策；晚清政府；北洋政府

中圖分類號：K256；K258 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)02－0196－04

甲午戰爭失敗，《馬關條約》簽訂后，晚清政府為了擺脫統治危機，迫于中國民族資產階級的呼聲，利用自上而下政府手段實行了“振興實業，獎恤工商”的新經濟政策，制定了相應的法律法規，對中國傳統經濟組織和制度進行了重組和變革，為中國近代工商業發展提供了較寬松的政策環境，客觀上推動了民族工商業的發展，也為辛亥革命后民初政府制定工商業政策打下法律基礎。

甲午戰爭后《馬關條約》的簽訂，清政府開始同意外國人在華投資辦廠，對華商私人資本設廠制造由默許、承認到廣為提倡，導致洋貨大量在中國市場上傾銷，中國以農業為主的家庭手工業急劇破產，客觀上促成了中國商品市場的不斷擴大。大量農民和手工業者失業破產給私人資本投資近代工商業提供了充足而廉價的勞動力。這些因素共同促成甲午戰爭后私人資本投資近代工礦業高潮的出現。光緒帝于1898年6月11日宣布維新變法，清政府經濟改革措施主要有：保護農工商業，設立農工商局，提倡開辦實業；設立鐵路、礦產總局，修筑鐵路，開采礦產；設立全國郵政局，裁撤驛站等等。清廷以上諭形式發布《振興工藝給獎章程》，這在“以農為本”“重農抑商”，恥言技藝的中國具有極大的積極意義。戊戌政變后，1901年4月，清政府成立督辦政務處，清政府開始“新政”。在提倡、規范和獎勵工商方面，主要是為工商業的振興立法，設置管理機構和給予興辦實業卓有成效者以獎勵。晚清政府推行鼓勵工商業發展的主要政策有以下幾個方面。

一是設置工商管理部門，為工商業投資提供組織上的保證。1903年商部的設立是一重要的制度性突破。1903年3月，清廷正式成立商部，商部作為統轄全國工商實業的最高機構。1906年11月，隨著各項近代工業的大力興辦，商部已包攬不下所有行業，商部逐改為農工商部“成為掌管全國農工商政和農工商各項公司、局、部等事的最高行政機關”，設立與商部配套的機構律學館(負責起草有關經濟法令和政策)、商標館(負責商標事宜)、商報館(及時報道各信息)、商務學堂、工藝局等。商部和這些機構的設立，表明傳統封建政府的職能有所轉變，清廷開始實施對近代新型資本主義工商業的行政管理，并涉足于近代重大經濟活動，并通過制定實施經濟法規來維護正常的經濟秩序，調解、裁處經濟矛盾和糾紛，充當某些特殊重大經濟活動的主體。

在中央設置商部的同時，清政府提倡利用民間力量管理和維護實業，“凡屬商務繁富之區，不論系省域或城埠，均應設立商務總會，商務發達稍次之地則設商務分會。前此所設立商務公所等類似的組織一律改為商會，以為各省之倡，于是各省設立商會。商會作為溝通官商的媒介與商人自我管理的組織，開始發揮重要的功能。從中央正式組織機構商部到地方民間社團商會，這種垂直式工商管理系統的建立，改變了過去私營工商業者要么附股于外人，要么附股于官辦企業以求庇護的局面，私營工商業終于有了近代自治組織，有了屬于自己的代言機構。利用這些專門機構組織，可以有效地推行民族資產階級發展近代工商業的意愿，從組織上保證了民族工商業發展。

二是制定、頒布一系列工商業法令和條例，為工商業的發展提供法律保障。商部制定一系列利于中國資本主義經濟發展的商法商規，改變以前“無法之商”的局面，使商業有法可依，有軌可循。1903年頒布《商會章程》、《商律》、《公司律》等與振興商務有關的法令。之后又出臺了一系列有關商務和獎勵實業的條款和章程，如《商人通例》、《公司律》(中國歷史上第一個公司法)、《商標注冊試辦章程》(第一個商標法)、《呈請專利辦法》(第一個專利法)、《破產法》、《大清銀行通例》(第一個專業專利法)、《獎勵公司章程》等等。

在行業政策上，清政府頒布了《鐵路簡明章程》、《暫行礦務章程》和《大清礦務章程》、《試辦銀行章程》和《儲蓄銀行則例》等。這些法令和條例以法律形式賦予工商業投資者自主投資、自主經濟、合法獲利的權利，政府承擔保護投資者利益的責任。如《公司律》規定：“凡湊集資本共營貿易者即為公司”、“凡設立公司赴商部注冊者即為合法”；在合股經營中，華商與洋商和紳商享有同等權利，如“凡附股人不論官之大小，即使以官階署名，也與無官職之人附股一樣，只認為股東，一律看待，其應得余利暨議決之權以及各項利益與股東一體均沾，無稍立異”。

三是實施獎商恤商的政策，為工商業發展提供“重商”的社會輿論環境。20世紀初，工商獎勵法規的創設，更讓國人輕商心理發生動搖，中國商人社會地位的提高得益于晚清政府實施的獎商恤商的新經濟政策。清政府在這一時期頒發了一系列獎勵工商的法規，將各種令人羨慕的頭銜獎給投資興辦實業的商人，如《獎勵公司章程》規定，集股500000萬元以至50000000萬元者，分10個等差給予獎勵。1907年頒布的《爵賞章程》和《獎牌章程》把各等賞獎條件又降低了一半，具體規定，投入資本1600萬元－1700萬元以上者，分別授于一、二、三等子爵；資本在1000萬元－1400萬元以上者，給于一、二、三等男爵；資本在100萬元－700萬元以上者，分別給于一、二等卿銜。這些政策對掃除千百年賤商陋習，改變商人的社會形象，提高商人的社會地位都產生了不可忽視的影響。清政府實施提高商人社會地位的政策引發了“重商”的社會普遍心理，在社會上掀起了一場重商熱潮，人們對創辦實業熱情大增，信心更足。正因為此時有商部保商、有商法護商，投資實業既有利可圖又可獲得較高的社會地位和榮譽，驅使更多的人投資創辦近代工商實業。

四是制訂產業政策，引導資本流向近代鐵路、工礦及交通運輸業。鐵路、采礦、交通運輸業是近代經濟有機體的基礎產業，是國家近代化的重要標志。清政府每年要支付巨額賠款，財源枯竭，拿不出資金投資這些基礎產業，同時又不愿外商完全控制這些行業，于是朝廷在新經濟政策中鼓勵民間投資這些產業，并在稅收方面給于優惠。1903年頒行的《重訂鐵路簡明章程》規定了鐵路的申辦、買地、中批、集股、借款、勘路、軌距、聘用專家、爭訟、填報、訂立合同等事項，章程有益于清除筑路之障礙，鼓勵民間投資。1902年頒發的《籌辦礦務章程》規定：凡開礦需購外洋機器材料，只須交納一次性5％的海關子口稅，內地厘金概不征收。投資工礦鐵路的華商取得了與洋商同等的稅收優惠待遇。

五是倡導使用近代工業技術，推動工商業投資生產效率的提高。1898年光緒皇帝主持戊戌變法時，頒布了《振興工藝給獎章程》。第一次以系統文件形式明確承認從事工藝制造的合法地位，并引進國外獎勵發明的專利制度，規定對發展利技工藝有功者授于官職，予以專利，賞以匾額，以示鼓勵。戊戌變法后，清朝承認該章程的合法性并保留下來，到20世紀初年，在朝廷的新經濟政策中加以擴大和推行。1905年清商部在京設立勸工所，政府亦籌辦勸業會，敦勸商民積極參加國外賽會，設立實業學堂，提倡商業教育。直隸總督袁世凱在大津設工藝總局，舉辦工藝學堂、教育陳列館、考工場、實習工場來推廣工藝技術，1907年商部奏訂《獎給商勛章程》規定：“凡制造輪船、能與外洋新式輪船相呼制造火車汽車及造鐵路長橋在數十丈者、能出新法造生電機器者”，都給予商勛。在稅收方面，對使用機器制品的華商可免去沿途的重征，只繳一次5％的正稅，這極大地刺激了民間機器的發明創造及機器設備的使用，從而推動了實業投資生產效率的提高。

清末“新政”，尤其是1903年商部成立以后，在商部積極倡導下，由政府所頒布實行的一系列有利于私人資本投資近代工礦企業的法律法規和獎勵促進辦法，為中國近代工商業提供了較為寬松的政策和環境，促進了中國資本主義工商業的發展。

辛亥革命后，南京臨時政府雖然僅存90天，但辛亥革命為資本主義工商業發展創造了有利條件。南京臨時政府頒布了一些保護工商業的規章措施，鼓勵興辦實業，獎勵華僑在國內投資等。袁世凱上臺后，為籠絡資產階級，取好于國民，在發表的宣言和政令中屢次表示：“民國成立，宜以實業為先務”，“農林工商部訊將各種應行修訂法令，分別擬具草案，提交國會公決施行”。

北洋政府頒布的旨在保護和促進工商業發展的經濟政策和法令條例分述如下。

第一，保護并扶植幼稚的民族工商業。1914年1月13日，北洋政府頒布了《公司保息條例》。1914年1－8月間，農商部先后頒布了《公司條例》、《商人通例》、《公司條例實施細則》、《商人通例施行細則》、《公司注冊規則》、《施行細則》、《商業注冊規則》、《施行細則》。其中《公司條例》共有251條，較清代《公司律》131條多120條，它明確了公司的性質，規定“以商行為業而設立實體稱為公司，凡公司均認為法人，受到國家法律保護”，該條例保障了投資者的權利，維護了商業信用，有利于集厚資，舉巨業。《商人通例》共73條，比1903年頒布的9條《商人通例》，多64條。內容包括一切商業主體人，規定商人能力、商業注冊商號的商業賬簿、商業使用人、商業學徒、代理商等。該通例實際上是民國以來關于中國工商業的第一項法令。

第二，鼓勵發展采礦業。辛亥革命后，北洋政府在初期仍然按照1908年頒布施行的《大清礦務章程》處理礦務。1913年，工商部開始修定礦業法，1914年3月11日公布了新的《礦業條例》。該條例和附則共111條，多方面照顧了開礦者的利益。晚清農工商部核議的礦務章程重地主之權，礦商凈利之一半為政府和地主占有，使一此欲投資開礦者為此往往裹足不前。新的《礦業條例》則輕地主之權，照顧了礦商的利益。新《礦業條例》還刪去向政府報效之金，降低了礦區稅和礦產稅。其中礦產稅就由原來的3％、5％、10％降為按產地平均市價的1％－1.5％征收。這些規定解除了封建土地所有制對礦業發展的阻力，鼓勵了商民向礦業的投資。《礦業條例》頒布不久，地方上就反映某些條例規定過嚴。為此，工商部又擬定《小礦業條例》，使之與《礦業條例》相輔而行。1916年，工商部聘請英國律師起草礦業法，共365條。與《礦業條例》執行有密切關系的還有《礦政局委任條例》，這些條例的頒布和施行有利地扶持了民族礦業的發展。

第三，吸引外資，鼓勵私人和華僑投資。北洋政府除對公司進行保息扶持外，還取消了清末存在的各種封建專制壟斷權，對商辦企業施行獎勵政策。1912年，政府頒布《暫行工藝品獎勵章程》，規定工藝品的發明者及其改良者擁有專利權。1915年，頒布了關于獎勵商人經營企業的獎章規則。辛亥革命后，華僑愛國熱情大增，紛紛投資國內。對于華僑的投資，政府采取鼓勵政策。1912年3月，財政部擬定了海外匯業銀行則例，大大方便華僑向國內投資。在利用外資上，北洋政府上下達成共識。袁世凱在就職宣言中明確宣稱：“以開放門戶，利用外資，為振興實業之方針。”1913年12月，農商總長張謇擬就引用外資具體辦法，主張采用合資、借款、外辦三種形式，規定外商投資必須遵守中國法律，并按照公司條例，呈驗資本。

第四，提倡國貨，減免土貨稅收。北洋政府積極推行倡導使用國貨政策，1914年12月5日，農商部奉大總統諭，通飭各省云：自歐戰以來，出口滯呆，人口銳減，應提倡國貨制造，凡出口足抵外貨者優給獎勵。北洋政府在1915年3月規定，“……專人工之棉織土布，無論是何種花色種類，除用機器制造者，準援洋貨進口例完稅外，完全土貨酌免稅厘”等措施。

第五，鼓勵墾荒，發展農副業生產。1914年3月3日、4月11日、11月6日，農商部先后頒布《國有荒地承墾條例》《植棉制糖牧羊獎勵條例》《邊荒承墾條例》，條例規定凡江海山林新漲及廢舊無主未經開墾之荒地，直隸、東北、川滇等各省荒地，除政府有特別使用外，均準人民承墾，并優惠地價，……籍圖農業之發達。北洋政府清楚，“農產品為各種制造品之原料，不有以增殖之，則工商業之發展，永無可望，因此農商部又將保育主義移之于農業，頒布《植棉制糖牧羊獎勵條例》，鼓勵國人發展農業生產。

第六，改革幣制，穩定金融。辛亥革命前中國市場上流通的銀幣多種多樣。1914年2月政府頒布《國幣條例》及施行細則，明確規定了國幣鑄造權專屬于政府，并對新幣(袁頭幣)作了統一規定，袁頭幣逐漸使幣型、重量、成分趨于統一，便利了工商貿易的往來。為穩定工商業，財政部在1912年3月訂立《商業銀行暫行則例》，比較詳細地規定了商業銀行的經營規則，旨在扶助工商業的發展。1914年4月17日，農商部會同財政部擬定《勸業銀行條例》53條，以用來放款給農林牧副漁工業礦產水利等事業為目的。1915年，財政部又擬定了《農工銀行條例》，為農副業生產融通資金。同年底又頒布《證券交易所法》，以便利用國債、股票、公司債票和其他有價證券之交易，籌集社會閑散資金，發展工商業。

20世紀初，晚清政府重組變革經濟組織和制度，推行鼓勵工商業的新經濟政策并非自覺自愿的行為，而是迫于19世紀以來內外壓力，不得已而為之。甲午戰爭失敗后簽訂《馬關條約》，西方列強加緊對中國的侵略，清政府被迫允許列強在華投資設廠，外國資本輸出成為列強侵華的重要手段，中國成了列強競爭的中心，中華民族面臨更加嚴重的民族危機。國內民族工商業者強烈呼吁，希望擺脫專制制度的約束，獲得和洋商在華經營的同等權利，要求清政府以立法形式允許華商投資并加以規范和保護。清朝統治危機四伏，朝野上下呼吁變革，大清帝國難以維持下去。簽訂《馬關條約》使中國的大量利權外溢，清政府被迫支付巨額戰爭賠款，巨大的財政危機也迫使清王朝必須開辟新財源。清政府希望借助扶植和發展民族工商業，增加稅收解決財政危機。

20世紀初的晚清政府是封建專制政權，代表的是地主階級的利益，而不是新興資產階級的利益。因此，清政府絕不可能全力而徹底地推行變革，清政府封建專制政權性質決定它主觀上不可能積極推進資本主義的發展。相反，在扶持本國工商業發展的同時，清王朝時刻擔心自身統治地位的不穩固，害怕資產階級的發展壯大，危及自身的封建專制統治，對工商業者實力的增強始終懷有戒心。為解決財政危機，清政府巧立名目增加各種苛捐雜稅，使工商業者不堪重負，無力與洋商競爭。晚清中國的民族工商業始終不能擺脫外國資本的強大排斥和傾軋，取得獨立發展的機遇。清政府實行新經濟政策的目的并不是為了推動本國民族工商業的發展，更不是為了造就一個與之對抗的新型的資產階級，而是為了維護其統治的穩定性、永久性。因此，清政府推行的新經濟政策和法律法規不可能使中國民族工商業走向繁榮。

辛亥革命推翻了清朝專制統治，建立了資產階級共和政體。孫中山領導下的臨時政府制定的振興實業方針，符合了社會經濟發展規律的要求，為發展資本主義工商業掃清了障礙，民主共和的觀念成為不可逆轉的歷史潮流，為我國資本主義發展創造了有利的社會環境，也為以后民國新政府制訂經濟政策奠定了基礎。袁世凱當上民國政府大總統后吸收當時較為著名的資產階級上層代表人物參加政府，分別擔任農林、工商、財政、交通總長等經濟要職。這固然有粉飾其把持下的北京政府，愚弄輿論和民眾的重要原因，但客觀上，這些實業界人士也順應了歷史的發展，代表了民族資產階級的要求，他們通過掌握的權力，制定了有利于振興實業的政策法令，為中國資本主義工商業發展提供了政策支持。

清末與民初政府制定的工商業政策法規相比，清政府制定的工商業法規種類不夠全面，內容也不夠詳盡。如專利、契約、商務行為、公債、保險、航海等方面的法規，在清末未曾制定。清政府的法規在內容上大多也比較簡略，如清末的《商人通例》僅有9條，民初的同一法規達73條；清末的《公司律》131條，民初的《公司條例》達251條；清末的《商會簡明章程》26條；民初1914年頒布的《商會法》有60條(1915年頒布的修正《商會法》為46條)，有關商會的《商事公斷處辦事細則》也達61條。

從政策推行效果看，清政府頒布實施一系列旨在發展工商業的法規后，從1903年起，工商業和礦業得到了一定的發展。在1903年到1906年間，注冊公司有265家，資本總額為13834萬元。其中有7家擁有資產100萬元以上。工業公司共126家，約占公司總數的一半。從1903年清政府向民間開放鐵路修筑權起，全國除東北、山東、甘肅、新疆、西藏等省外，都相繼成立了商辦鐵路公司。從1906年到1911年問，各省商辦鐵路局公司共鋪設鐵路422公里，約為當時全國自主鐵路的一半。1904年民間向商部申請辦礦的只有5宗，1905年增加到30余宗，到1908年，全國已開礦410處。與此同時，清政府推行的政策也在一定程度上沖擊和改變了中國傳統的“重農抑商”政策和羞于言商的社會價值觀，保護了工商業者權益，提高了工商業者地位，客觀上促進了私人資本投資近代企業第二次高潮的到來。清政府頒布的新經濟政策和法律法規本身有資本主義傾向，但作為實行政策的主體——清王朝在推行這些政策時終究要受本階級利益和政治要求的制約。因此，許多政策并未得到真正落實，上海商務總會曾悲觀地表示：“政府一定公司律，再定破產律，雖奉文施行，而皆未有效力。……長此頹廢，吾商業其終不競乎!”而北洋政府推行的工商業政策則為中國資本主義的發展提供了一個前所未有的寬松環境，成為1914年－1918年中國資本主義經濟黃金發展期出現的重要促進因素。

從政策法規制定的連續性看，北洋政府的經濟立法實質是對前清工商業法律的大幅度修補，是對原有立法體系框架的擴充，而并非全新的、系統而完整的經濟立法。北洋政府在1913年－1915年之間訂立的十余種有關工商業的經濟法規，其藍本幾乎無一例外都是清政府在1903年－1905年制定的一系列經濟法規。如《獎勵公司章程》、《商會簡明章程》、《商人通例》、《公司律》、《破產律》及《大清商律草案》等。這些前清的經濟單行法，成為新經濟法體系的首要前提和參照物。晚清政府實行的旨在鼓勵中國工商業發展的政策法規取得了一定的效果，盡管某些措施未能認真付諸實施，但總體上它順應了時代發展的潮流，推動中國社會經濟的向前發展，也為民初北洋政府制定旨在扶持和發展工商業的經濟政策奠定了一定法律基礎，因此晚清政府和民初政府在制定和推行工商業政策上具有連續性。

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