美日等多震國家如何應對災難預防和災后重建

我國四川汶川地震發生后，很多人都在了解和研究，國外自然災害多發國家，尤其是災害多發的發達國家是如何對災害預防應急體系和災后重建進行運作和管理的？找出適合我國災害預防和災后重建的管理體系和有效途徑。

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世界上的自然災害多發國家和地區，特別是發達的多災國家，通過歷史的經驗積累和科學總結，逐步完善了一套災害防治應急的運作和管理體系。對國外救援管理體系和抗震建筑科學立法等比較研究，綜合我們的基本國情和國家特色，對構建我國預防災害和災后重建的管理體系和有效途徑有重要參考價值。

發達國際建立救災管理體系的主要做法

美國救災機制的一體化管理

美國是一個易發地震的國家，50個州中有43個處在地震高風險地帶。地震每年給美國造成的經濟損失約44億美元。為了應對地震和其他災難，美國不斷完善一套以美國聯邦應急管理署為中心的一體化救災機制。20世紀60年代和70年代，美國發生了一系列重大自然災害。1979年，卡特政府組建美國聯邦應急管理署，將原本分散在不同部門的救災機構整合起來。如今，聯邦應急管理署隸屬國土安全部，總部設在華盛頓，在全國各地建有辦事處，4000人隨時待命應對災害。聯邦應急管理署的中心任務是保護國家免受各種災害，減少財產和人員損失。這種災害不僅包括颶風、地震、洪水、火災等自然災害，還包括恐怖襲擊和其他人為災難。最終形成一個建立在風險基礎上的綜合性應急管理系統，涵蓋災害預防、保護、反應、恢復和減災各個領域。

1977年美國國會通過“減少全國地震災害項目”，美國聯邦應急管理署負責協調聯邦、州、地方政府以及民間的防震減災努力。其口號是：地震總會發生，災難可以避免。在該項目下，國家標準和技術研究所負責地震工程標準的研究與發展，全國科學基金會廣泛支持地質科學、工程學和地震對經濟社會影響的基礎研究。美國地質調查局負責對地震起因的研究和地震災害評估。

“減少全國地震災害項目”是聯邦政府一級的防震減災規劃，各個州和地方政府另有相應的應急救災計劃。1994年，洛杉磯北嶺地區發生6.7級地震后，地方警察、消防隊、醫療急救等部門首先前往救災，并上報州政府。加州的應急事務辦公室對災情評估后，派出本州救災力量，并上報聯邦政府。時任總統克林頓宣布北嶺地震為“重大災害”，聯邦應急計劃隨即啟動。由聯邦應急管理署牽頭，聯邦政府機構分成12個緊急救助部門負責救助。除了政府力量，洛杉磯警察局和紅十字會平時還進行平民志愿者救災訓練，這些志愿者成為救災力量的重要補充。

加拿大救災體系日趨完善

加拿大是北美公認的自然災害多發地區，多年來的努力應對和實踐總結，使得該國建立和健全了一套完善的應急救災體系。2008年初，加拿大東部地區發生的大雪也是歷史罕見的。但是，加拿大各地政府已經積累了對抗雪災的豐富經驗，并形成了一套較為高效和系統的應急對策。

在加拿大，及時清理積雪，保障道路暢通，責任主要在各省市政府。其中，省政府負責轄區內高速公路，市政府負責市內道路，但位于國家公園內的高速路路段則由聯邦政府負責。據統計，加拿大全國每年清雪費用高達10億加元（約合人民幣71.7億元），各級政府也都有專門的年度清雪預算。各省市都常設清雪機構，與私人清雪公司協作防災。與國營公司相比私人公司的效率往往更高。加拿大清雪基本靠機械化作業，每個城市都配有系統的清雪設備，如鏟雪車、撒鹽車、融雪車、揚雪機、運雪車和除冰車等。其中，鏟雪車又可分為主路鏟雪車和人行道鏟雪車。而撒鹽車使用的鹽視不同情況有干濕之分，成分也不同。

2008年初，我國南方發生雪災，有報道說南京曾買過一臺加拿大產的掃雪車，但被閑置了10年，今年被派上大用場了。加拿大也有類似的情況，有幾年沒下大雪，那些私營公司就虧大了。于是，政府就做些適當補貼，畢竟人家靠天吃飯，不是旱澇保收的。但即便如此，私人公司還是比政府養著掃雪公司劃得來。最主要的原因是私人公司工作起來更認真，也更吃得起苦。在加拿大，清雪不僅有輕重緩急之分，還有時間要求。最優先清理的道路往往是高速路和城市主干道，其次才是高速路輔路、公交路線和有坡路段，最后是其他街道。一般而言，高速路和主干道上積雪，一般要求在雪停后2小時至4小時后完成清雪；高速路輔路和公交路線在雪停后4小時至6小時完成清雪，而其他道路最遲也不能超過雪停后24小時。從每年12月到次年3月，都有專門人員會緊密跟蹤天氣預報，并在所轄范圍內24小時巡邏，實時監控路況，一遇緊急情況，啟動相應方案。

日本防震基本原則確保學校安全

日本防震有一個基本原則，就是“學校是第一避難所”，所有的房子都可以倒，學校的房子不能倒。為什么日本會把學校作為第一避難場所？1923年關東大地震時。當時的日本學校的建筑大多是木結構或磚瓦結構，與現在中國部分農村學校的情況相似。但是，關東大地震導致不少學校教學樓倒塌，學生集體遇難。當時的日本政府從中吸取了教訓，以“學生的生命維系著國家未來”為最高原則，規定學校教學樓必須使用鋼筋混凝土結構。從那時開始，學校便成為每一個地方最牢固的建筑，學校之所以能夠成為第一避難場所，除了它有牢固的建筑和體育館、教室等空間可以供災民避難休息之外，還有兩大功能，那就是：因為學校大多有操場，可以作為直升機的停機場，也就可以成為一個救災中心。加上災民都集中在學校里避難，所以也便于集中救助。另外一個就是成為受災程度的判定基準。學校教學樓受損程度往往會成為政府判定當地受災程度的一個主要標準。假如教學樓都倒塌了，那就意味著這一場災難嚴重得超乎想象。

13年前，神戶大阪地區發生了7級地震，這一次地震造成了6434人死亡，其中也有幾棟教學樓傾斜倒塌。由于地震發生時，剛好是早晨，學生們還大多在家，所以沒有發生教學樓倒塌壓死學生的慘劇。但是人們很快地發現，私立學校的教學樓很少有損壞的跡象，而公立學校的教學樓卻受損嚴重。私立學校的教學樓的抗震強度幾乎都超過了文部省規定的抗震基準，而公立學校在抗震設計和施工上，有一半學校沒有達到文部省規定的基準。為什么會出現這一個問題？日本文部省調查后發現，日本私立學校的收費要比公立學校高，教學質量也相對要比公立學校好，所以，私立學校注重校舍的設計和抗震。而公立學校是由地方政府出錢、文部省適當補貼的辦法進行建設的。在地方政府財政緊張的情況下，這些公立學校的校舍相對于私立學校來說，就要簡單許多。阪神大地震之后，日本政府開始實施“校舍補強計劃”。根據這一計劃，全國各中小學校全面進行一次抗震檢查。根據檢查結果，對不符合文部省最新抗震要求(抗震要求為7級)的學校立即進行補強施工。

我國防震抗震的綜合管理體系的建立

建立和健全國家防災應急的綜合管理體系

重大公共突發事件突然降臨往往損失慘重。此次影響大半個中國的四川汶川重大地震災害事件，在約8萬人死亡的同時造成直接和間接的經濟損失數千億元，它再一次對打造我國的防災應急綜合管理體系提出了緊迫要求。

國家公共突發事件主要包括三類：第一類是自然界或主要由自然界引起的問題，如地震、海嘯、水災、臺風、冰雹等氣候、天氣、地質災害；第二類是由社會人文因素引發的突發災害，如恐怖與暴力、經濟犯罪、信息網絡犯罪、戰爭等；第三類是自然和社會兩種因素相互影響、綜合作用而引發的突發災害，如動植物疫情、人類傳染性疫病、食品藥品安全事故、危險品安全事故、生產安全事故、交通安全事故、消防安全事故、環境衛生安全事故等。

我國防災應急綜合管理體系只有未雨綢繆，才能在重大公共突發事件來臨時有備無患。重中之重是抓指揮體制。國家突發公共事件應急管理委員會及其日常辦事機構，應具備經驗豐富的指揮人員和專家隊伍，定期向民眾發布指揮機構動態信息，經常進行模擬實戰演練，以檢驗是否已具備協調和處理能力。同時，還應檢驗省、市、縣政府聯動的應急指揮能力。其次，應當狠抓應急管理機制。要建立健全快速反應、方便統一指揮、分類分級處置的應急信息和處置平臺，發布透明、準確的權威信息，以便于領導者指揮和避免民眾恐慌。同時，還應抓好各類預案建設。全國應急聯動中心除履行應急聯動處置較大和一般突發公共事件的責任外，還應擔負組織衛生、安監、民防、海事、建設交通、環保等部門以及各區縣政府和區域行政主管機構對特大或重大突發公共事件進行先期處置的職責。應注重落實應急管理體系中的保障、監督環節。國家有關部門要切實做好應對突發公共事件的人力、物力、財力、交通運輸、醫療衛生、通信保障等工作。救災資源要常備不懈、合理分布，一旦緊急需要就能快速、經濟地調用。日常電話、手機短信、無線寬網、衛星電話等渠道，以及陸地、空中、水路的救援運輸方式都要有應急備份，確保在災害發生時至少能保證一個暢通的方式。同時，在經常性地開展對市民的自救訓練之外，還應注重城市基礎公共設施、房屋質量、消防設施等的高標準建設和定期檢驗。此外，還應嚴格執行行政領導負責制和責任追究制，對遲報、謊報、瞞報和漏報或者失職、瀆職、推諉扯皮行為的，要依法追究責任。

在搞好災后重建工作的同時加強抗震知識普及

據中國地震信息網介紹，有地震記載以來，汶川震中附近200公里范圍內曾發生過8次7級以上地震。而我們的不少地區都像汶川一樣處在地震多發帶上。人多地少是我們的國情。把地震帶上的群眾全部遷走的難度是相當大的。因此，現實的抉擇就是設法提高我們應對地震災害的能力。此次地震，讓我們再一次體悟到了住房抗震的重要性。因此，災后重建，住房的抗震安全問題，受自身各方面條件所限，讓農民自己去解決這一問題，難度很大。在災后重建中，政府應該就如何提高住房抗震標準，進行周密審慎、立足長遠的統一考量。切忌把錢一撥了事。

此次四川汶川發生大地震，全國10多個省市的很多高層建筑都有震感，許多人從高層建筑物下來避難，慌亂奔逃的人居多數。所以，事先學會應對地震災難很有必要。針對地震，日本消防廳曾經提出10點注意事項，為了應對地震，日本的每個家庭和公司都會準備背囊等一些緊急避難時必備的物資。為預防斷水的情況，用浴缸儲水也是有效的。為避免與家人離散，必須確定聯絡場所。在日本，學校、公司、地方每年都要進行防災避難訓練，演練由哪條路線該往何處逃身、緊急時刻個人職責等。1995年日本阪神發生大地震。震后3個月內超過120萬人的志愿者參與到抗災賑災活動中。這樣的活動對于抗災救災，是十分重要的。

發達國家以立法和科學手段確保建筑抗震

美國通過立法確保建筑抗震達標

汶川地震后，廣大群眾非常關心的一個問題是能否科學預測地震，盡管科學家采用不同先進技術對地震預測進行詳細模擬測試和預測，但迄今沒有什么好的辦法對地震來臨的時間、震中、規模以及可能帶來的破壞程度提前進行預測。看來，在地震面前，人類目前還顯得有些無可奈何。那么當今社會如何使政府和公共建筑符合抗震標準呢？ 1906年美國舊金山發生大地震后，該市吸取教訓并對城市進行重新規劃設計，使之能夠經受得起強震的搖晃。美國許多專業公司建造的大樓，門口墻壁上都刻有某某公司和某某設計師在什么年份興建的字樣，一旦出事，立即對有關公司和相關人員追究法律責任。1990年，美國通過聯邦建筑安全法規，規定凡是獲得政府資助和貸款興建的所有建筑，今后都必須符合抗震的標準。為了落實這一法規，美國緊急管理學院為有關方面提供培訓和指導。如果建筑公司在工程興建中偷工減料達不到標準，在驗收時就通不過質檢這一關。

在美國的每個社區，都有一些按高標準興建起來的學校，不僅是為了保護孩子們的安全，而且一旦發生災難，學校立即成為人們避難的中心。學校和社區每年舉行災難自救演練，讓公眾掌握如何在緊急情況下采取自救措施，平時應該做些什么準備。一旦發生災難，公眾和社區領導知道跟哪個政府部門聯系以及如何聯系等。

要是地震破壞了路面交通和所有通訊，美國如何在第一時間內恢復災區的通訊聯系呢？美國的做法是：通訊公司會派遣緊急通訊卡車立即駛入災區，卡車上裝有一些衛星通訊電話，受災群眾可以通過這些移動通訊站同外界聯系。美國有許多氣象預報公司是私人企業，這些企業甚至比國營公司更加有效和敬業。它們的設備并不比國營公司差，也有衛星監測系統，且還可以從天氣預測中贏利。這似乎顯示，任何事情一旦落實到個人責任以及個人利益上，或許會把人的潛能和責任心發揮到極致。

日本強化建筑基準并定期檢查確保達標

日本是世界上公認的多災，尤其是地震多發國家，據聯合國教科文組織統計，全世界每年發生的六級以上地震有一半以上發生在日本和日本海域。為此，日本建筑的抗震性能普遍較高。提起日本建筑，首先要提到其抗震建筑方法，即讓地震產生的力不直接作用于建筑，從而避免建筑受損的方法。具體來說，就是把夾雜多層鐵板的積層橡膠和減振器組合成抗震層，然后把房屋建在抗震層上，從而提高其抗震性能。日本第一棟采用這種方法建造的建筑于1983年問世，歷史并不長，但因抗震性能卓越，在日本得到迅速普及。但建筑隨著時間推移，建筑的抗震性能會有所下降，所以日本十分注意定期給建筑做“體檢”。“體檢”大致分為4類，即竣工時檢查、定期檢查、應急檢查和詳細檢查。尤其值得一提的是定期檢查：技術人員除每年檢查抗震層外，在建筑竣工后第5年、第10年及之后每10年，對建筑進行一次全面檢查，檢查內容包括抗震材料的性能、抗震層外圍有無阻礙建筑水平移動的物體、設備管線有無損傷等。

日本尤其注意定期檢查公共設施，建立了“特殊建筑定期調查報告制度”。一定規模的劇場、影院、超市、醫院、學校、體育館、美術館和賓館等均屬特殊建筑。特殊建筑需要定期由高級建筑師或經國土交通省認定的專業人員進行檢查，檢查主要內容包括：建筑用地是否出現地基下沉等狀況；地基、柱子、梁、墻壁、外墻、屋頂等處的構造強度是否出現老化；避難設備和避難場所的安排與維護管理狀況等。日本專家認為，讓建筑保持其抗震性能沒有一勞永逸的辦法，有關方面需要長期堅持“定期體檢”，注意維護管理，發現問題后及時采取措施。只有這樣，才能指望抗震建筑能夠經受住重大地震的“實戰”考驗。

積極應用市場化手段推進災后重建

“一方有難，八方支援”，據國家抗震救災總指揮部統計：截至5月29日，各級政府已投入超過209億元，共接受國內外捐贈款物超過373億元，這些資金、物資全部到位后，應可基本解決災區人民的安頓之需。接下來要直面的問題是：努力做好化解個人房貸風險以及盡快恢復災后重建工作，解決這些重點和難點問題。四川汶川的地震應更多依靠市場化手段推進災后重建。可考慮把房屋個貸歸還與房屋新建相結合，并適時靈活運用經濟和金融杠桿，積極開發轉按揭產品，最大限度減少商業銀行損失。政府部門可通過發行長期債券的方式籌措資金。對于各界援助資金以及發債募集資金，建立一整套資金管理與使用制度，同時輔之以民主監管機制，真正做到專款專用。

科學制定重建規劃并加速實施

中央財政今年已先安排700億元作為災后恢復重建基金，在剔除公共設施建設和專項補貼等資金后剩余的部分資金，也可按上述同樣辦法分批直補。將賑濟資金合理分類。賑濟給受災群眾的資金，可適當劃分為“房屋建設資金”、“創業資金”、“恢復生產資金”等類別。受災群眾領到的“房屋建設資金”必須用于居所的修復或重建；“創業資金”主要為非農人口謀求生計提供啟動資金；“恢復生產資金”主要為擁有土地的農業人口恢復農業生產提供啟動資金。所有資金均專款專用，尤其是“房屋建設資金”，除非受濟人能夠提供材料證明自己住房問題已獲解決，否則該賬戶內的余額不能提作他用。

房屋個貸歸還須與房屋新建相結合

中國人民銀行行長周小川明確表態說，會按照國際慣例，制定一整套靈活政策進行個貸核銷。或許有人會認為，銀行是國家的，核銷所有個貸天經地義。但是我們不能忽略這樣的事實：目前除農行外的各大銀行經過股份制改革以后，都成了公眾公司。因此，核銷范圍、核銷比例等，都應該參照國際慣例，按市場準則辦事，而不能由銀行統統“打包”，這是市場經濟規律使然。一個比較可行的辦法是，把房屋個貸歸還與房屋新建相結合，畢竟房屋附著的土地還在。可考慮適時靈活運用經濟和金融杠桿，積極開發轉按揭產品，以最大限度地減少商業銀行的損失。

盡快統籌發行災后重建債券

目前各地援助資金還在源源不斷地涌向災區，一些企業和個人一而再、再而三地捐款，我們中國民族倡揚的“博愛”“互助”得到最充分的體現。鑒于此次地震給當地經濟社會造成了極大的破壞，政府部門可考慮通過發行長期債券的方式籌措資金。有兩種方式可供選擇：其一是以財政部發行特別建設國債方式，其二是以四川省政府名義，發行地方建設債券方式，或者兩種方式交替使用。考慮到恢復重建是一個長期的過程，發行的債券期限可以設定為5年或者10年，分年次發行，而每次發行額宜控制在一兩百億左右，避免造成資金閑置。由于這樣的債券帶有支援災區性質，發行利率可以定得很低，只要略高于活期存款利息即可。對于認購債券額度較多的企業、個人，建議當地政府授予“汶川榮譽市民”稱號，讓大愛者成為驕傲的汶川人！我們有理由相信，有了全國人們的合力支持，這樣的債券發行定會取得圓滿成功。與此同時，國家民政部可借鑒國外經驗在全國范圍組織發行專項賑災彩票，所籌集的公益善款全部用于此次抗震救災和災后重建。

積極建立和健全災區造血機制

對于各界援助資金以及發債募集資金，必須建立一整套資金管理與使用制度，同時輔之以民主監管機制，真正做到災后重建資金專款專用。對于重大建設項目，實行全國范圍內的招投標，杜絕工程承包的“灰色地帶”。在產業重構之后，當地經濟造血機制必然隨之建立、健全。

設定的分級受災資金可在相對范圍內自由支配

合理界定受災群眾的受濟等級。首先按不同地區地震的損害程度來劃分受災群眾的不同受濟等級，越靠近震中受災越嚴重的地區，受災群眾接受賑濟的等級也應越高。其次按受災群眾原居所的居住環境來劃分受災群眾的受濟等級，對處于斷裂帶、易受泥石流侵擾等不宜人類居住地區，受災群眾受濟等級也要相對高些。再次按區域經濟不同發展程度確定受災群眾受濟等級，比如在縣城包括購房成本等在內的生活成本要高于鄉鎮，那么縣城民眾受賑濟等級也應適當高于一般鄉鎮。在資金規定使用范圍內受災群眾可自由支配使用。比如說撥付到受災群眾“房屋建設資金”補助賬戶內的資金，到底是用于毀損房屋的修復，還是用于新房自建甚至是購買新房，應由受災群眾自主慎重選擇；再進一步，受災群眾要用“房屋建設資金”購買何家房地產公司開發建設、何種質量的樓盤也應由受災群眾自主選擇，要讓市場來發揮資源配置與優勝劣汰作用。

建立災害指數期貨交易體系

災害指數期貨就是將各種自然災害以指數的形式表達，并針對這些指數進行期貨方式交易的衍生品。世界上最早大規模開展的這類衍生品交易是美國芝加哥商品交易所在1999年正式推出的“天氣指數期貨”交易，其具體做法是：交易所根據過去10年同月氣象指標，對未來氣溫變化創設一個初始值，由多空雙方競價，以期貨的方式交易，標的物就是天氣指數。這種交易的最大意義在于，交易者可以通過將客觀上存在的“不利因素”或“有利因素”與天氣指數的相關性量化，然后通過遠期交易的方式買入或者賣出天氣指數來對沖經營中可能面對的風險。舉個簡單的小例子：某農民生產糧食，其產品在氣溫（以某種災害方式）下降時將減產甚至絕產，于是他就可以到期貨交易所買入氣溫下降（到某種時期遭受減產或絕產損失程度）的天氣指數期貨（或者賣出氣溫上升的期貨）。這樣一來，如果氣溫真的下降到使其減產或絕產的預期值以下了，農民就可以用期貨交易中的利得來對沖他在糧食生產中的損失，以此對抗自然條件所產生的風險。目前這種衍生品在美國大行其道，2005年時，交易額高達360億美元。災害指數期貨的基本思想與上述“天氣指數期貨”是一致的，所不同的是標的物的內容。我國自然災害頻發，災害種類各不相同，有地震、臺風、洪水、沙塵、雪災等等，但不管標的物有多大差別，利用指數期貨來幫助遭受災害的微觀個體對沖風險的基本原理都是一樣的。同時，也正是因為自然災害的多樣性，給我們創造了創設多樣化的災害指數期貨提供了條件。

（作者單位;肖元真，上海經濟研究中心秘書長；查建政，大全集團總經理顧問；查路路，中國聯通有限公司會計師）