構建國有資產的法律新框架

關鍵詞：國有資產 流失 法律 框架

隨著國有資產改革的全面鋪開，由于相關的法律法規體系的配套工作相對滯后，加上國有資產出資人沒有完全到位等諸多原因，產生了嚴重的國有資產流失問題，損害了社會公平，影響了國有企業改革的深入開展，也因此造成了部分地區國企改革的停滯現象。眾多計劃經濟體制下產生和遺留的國有資產并不符合市場經濟規律，不進行轉讓、盤活，這些閑置國有資產不僅實體上會慢慢損耗消失，使存量資產價值增支，進行轉讓，在不完善的法律法規下兼之缺乏成熟的交易市場，容易被個別權力階層利用，引發國有資產的流失。因此使國有資產流動起來，同時避免國有資產流失，是當前國有資產改革的關鍵問題，而法律法規的完善相應的成為改革的首要要求。

現行國有資產轉讓法律框架的缺失和執行障礙

缺乏以法律形式頒布的國有資產法。《企業國有資產監督管理暫行條例》（下簡稱《條例》）是首次對國有資產管理、處置的一個較為全面的法律規范，但它對很多一時難以明確的問題都只是概念上的規范，缺乏細化的操作指引。隨著實際工作的展開，《條例》不能滿足實際操作中的問題。而散落在各個部門規章中關于國有資產的法律法規，更加不能體現相應的監督作用。以法律形式頒布的國有資產法無論從改革的力度和高度都將促進國有資產的健康流動。因此，從1993年開始醞釀的《國資法》仍是法律框架構建的最終目標。

配套法規的缺失。暫行條例的出臺為國有資產轉讓提供了初步的依據，但國有資產法律體系的配套法規如授權經營、重大事項管理以及企業負責人薪酬管理等方面仍十分匱乏，這使得在國有資產實際管理的細節方面仍然出現主觀決斷的現象，不符合我國建設法治的國有資產管理體系的初衷。國有資產的有序轉讓是盤活國有資產的重要手段，但是沒有相應法律的約束也就可能在轉讓過程中產生壟斷現象，從而滋生腐敗。國有資產的產權交易中，存在大量內部交易，壟斷交易的現象。為了保持我國國有經濟在關鍵行業的主體地位，并有效地規范外資購并行為，我們必須加緊出臺《反壟斷法》，并利用法律的威力來限制和阻止壟斷的形成，其他配套法規也需要及時予以頒布和執行。

缺乏成熟的中介機構。在我國的市場經濟發展初期，中介機構發育水平較低，成熟的中介機構的缺失成為國有資產轉讓等行為的障礙。這些中介機構不僅可能起到防范國有資產隨意流失的風險，更簡化和規范了國有資產的處置過程，節約了時間和資本，為國有資產轉讓在全國范圍內的大批量實現提供了技術上的支持。

行政干涉的影響。地方行政干預和地方保護主義對國有資產的法律法規的執行產生了消極的影響。在地方企業與銀行債務的糾紛中，地方法院傾向于偏袒地方企業，在兩方企業進行國有資產交易時，也容易出現法院出于行政壓力而偏袒某一方的現象。行政干涉的存在，使得地方的國有資產交易無法體現公開、公平、公正的原則。

完善國有資產法律框架的構建

加速《國有資產法》的出臺。2003年5月27日公布實施的《條例》以行政法規的形式，確定了國有資產管理體制改革的基本思路和基本框架，中國國企改革從此有法可依。但條例僅是粗線條對國有資產的規定，缺乏較高的法律層次和約束力。國資法的出臺將從根本上解決國有資產管理體制的問題，這是一個根本制度問題。據國資委有關人員估計，醞釀11年之久的國資法仍在進行完善，有望在2年左右的時間內出臺。同時我們也應認識到國資法是社會主義市場經濟條件下國有資產管理的一部基本法，但它的目標又是有限的，不能指望一部基本法來解決全部問題。

配套法規的逐步完善。要打破原有的國有資產管理體制，首先要破除對國有資產進行行政控制的理念。針對地方政府干預的現象，制定相關法律法規，規范政府行為，發揮政府部門規劃、指導、協調、監督和保障的作用。對產權轉讓中不正當的甚至是違法的行為要堅決打擊，積極采取法律手段保障產權轉讓的順利進行。國資委將圍繞《國有資產管理暫行條例》，爭取將包括授權經營、企業重大事項管理，企業負責人薪酬制度等法規和規章制度等大約十個配套法規出齊。

配套法律法規還包括加強國有資產保護的立法，包括《資產評估法》、《轉移價格法》等等。《資產評估法》的出臺將從法律的高度規范市場評估行為，建立起資產評估機構的風險約束機制，讓資產評估人員為其錯評、漏評行為承擔起法律責任。對于國有資產流失另一關鍵性的問題，轉移價格的確定方面，更應盡快出臺《轉移價格法》等法律法規，防止非國有主體利用關聯交易轉移國家利潤、侵吞國有資產、逃避國家稅收。

重視對非國有經濟中國有資產的管理。進一步明確非國有經濟的企業中涉及國有資產的并購轉讓等行為的有關政策、法規。鼓勵在不同經濟主體間：非國有經濟與國有經濟、非國有經濟之間的企業的交易行為。產權轉讓不僅在國有企業之間進行，更多的是在跨所有制企業之間進行，因此，產權轉讓的法規不能僅著眼于國有企業，也要顧及其他所有制企業，對其相關問題做出規定。

在對國有資產的劃分上，解除僅以所有制為標準來劃分財產的立法思想的束縛，而是以能否交易性列為財產劃分的重要標準，把由社會所有成員共同行使的公有權從國家財產所有權中分立出來。例如把國防設施，公共園林，自然或歷史文化遺產等維系國家安全和社會公共活動所必需的財產劃定為由政府管理但禁止任何人交易的財產，而其他財產則劃定為可以交易的財產。

通過法律明晰國有資產的產權歸屬。長期以來，國有資產的所有權始終無法被清晰地界定，所有權的代表機構也幾經變動。不明晰的所有權歸屬狀況，是國有資產隱性流失的根本原因。在市場經濟條件下，要確保財產的安全， 產權清晰是其基本前提，而作為產權制度核心的所有權首先必須要有明晰的界區。所有權不清晰最終只會導致財產的泛公有化或所有權缺失使財產發生價值貶損，產生政治權力與財富相結合的危險后果，形成滋生腐敗的溫床。可以說，國家財產所有權的清晰度才是涉及國有資產流失的最根本問題。為此，必須更新觀念、在制度變遷后新的制度環境中重構我國的財產所有權體系，從法律上明確國有資產的所有權歸屬。明確各級地方政府的財產所有權主體的法律地位，將原屬地方政府管理的部分國有資產，例如車輛、礦產資源、土地房屋、機器設備、通信工具等變為可交易的國有資產，同時對原國有企業的性質進行重新定位。從原國有資產中剝離出來可以交易的財產劃歸各個政府所有，財產風險也完全轉由地方政府自己承擔。

建立國有資產流失的司法追償制度。我國國有資產管理局自建立以來，在調解國有資產產權糾紛、國有資產流失事件查處工作方面取得了一定的成績。但由于國有資產管理局是行政機關，沒有司法職能。因此，在實踐中還存在一些問題。針對這種情況，我國應盡快建立并加強國有資產流失的司法追償制度。由檢察機關和審判機關對那些行為人故意或過失造成的大量流失國有資產的行為進行追償。這樣，國有資產管理局與國家檢察機關、審判機關共同承擔追償工作，既可緩解國有資產管理局的超負荷工作，又能充分發揮檢察機關、審判機關的作用。這種司法追償制度可以發揮行政執法機關和司法機關的整體優勢，對遏制國有資產流失具有不可替代的作用。

完善中介機構相關法規。在企業購并中，投資銀行、財務顧問公司、會計事務所、資產評估事務所、律師事務所等各種中介機構各自擔當不同的角色，對企業購并的順利實現發揮不可或缺的作用。我們首先應從法律方面肯定中介機構的地位和作用，并為它們的規范運營提供法律依據和監督。

(作者單位：華中師范大學政法學院)