構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)的法律新框架

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn) 流失 法律 框架

隨著國(guó)有資產(chǎn)改革的全面鋪開，由于相關(guān)的法律法規(guī)體系的配套工作相對(duì)滯后，加上國(guó)有資產(chǎn)出資人沒有完全到位等諸多原因，產(chǎn)生了嚴(yán)重的國(guó)有資產(chǎn)流失問題，損害了社會(huì)公平，影響了國(guó)有企業(yè)改革的深入開展，也因此造成了部分地區(qū)國(guó)企改革的停滯現(xiàn)象。眾多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生和遺留的國(guó)有資產(chǎn)并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、盤活，這些閑置國(guó)有資產(chǎn)不僅實(shí)體上會(huì)慢慢損耗消失，使存量資產(chǎn)價(jià)值增支，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，在不完善的法律法規(guī)下兼之缺乏成熟的交易市場(chǎng)，容易被個(gè)別權(quán)力階層利用，引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)的流失。因此使國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)起來，同時(shí)避免國(guó)有資產(chǎn)流失，是當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)改革的關(guān)鍵問題，而法律法規(guī)的完善相應(yīng)的成為改革的首要要求。

現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法律框架的缺失和執(zhí)行障礙

缺乏以法律形式頒布的國(guó)有資產(chǎn)法。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（下簡(jiǎn)稱《條例》）是首次對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、處置的一個(gè)較為全面的法律規(guī)范，但它對(duì)很多一時(shí)難以明確的問題都只是概念上的規(guī)范，缺乏細(xì)化的操作指引。隨著實(shí)際工作的展開，《條例》不能滿足實(shí)際操作中的問題。而散落在各個(gè)部門規(guī)章中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的法律法規(guī)，更加不能體現(xiàn)相應(yīng)的監(jiān)督作用。以法律形式頒布的國(guó)有資產(chǎn)法無論從改革的力度和高度都將促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的健康流動(dòng)。因此，從1993年開始醞釀的《國(guó)資法》仍是法律框架構(gòu)建的最終目標(biāo)。

配套法規(guī)的缺失。暫行條例的出臺(tái)為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓提供了初步的依據(jù)，但國(guó)有資產(chǎn)法律體系的配套法規(guī)如授權(quán)經(jīng)營(yíng)、重大事項(xiàng)管理以及企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理等方面仍十分匱乏，這使得在國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際管理的細(xì)節(jié)方面仍然出現(xiàn)主觀決斷的現(xiàn)象，不符合我國(guó)建設(shè)法治的國(guó)有資產(chǎn)管理體系的初衷。國(guó)有資產(chǎn)的有序轉(zhuǎn)讓是盤活國(guó)有資產(chǎn)的重要手段，但是沒有相應(yīng)法律的約束也就可能在轉(zhuǎn)讓過程中產(chǎn)生壟斷現(xiàn)象，從而滋生腐敗。國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易中，存在大量?jī)?nèi)部交易，壟斷交易的現(xiàn)象。為了保持我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)鍵行業(yè)的主體地位，并有效地規(guī)范外資購并行為，我們必須加緊出臺(tái)《反壟斷法》，并利用法律的威力來限制和阻止壟斷的形成，其他配套法規(guī)也需要及時(shí)予以頒布和執(zhí)行。

缺乏成熟的中介機(jī)構(gòu)。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，中介機(jī)構(gòu)發(fā)育水平較低，成熟的中介機(jī)構(gòu)的缺失成為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為的障礙。這些中介機(jī)構(gòu)不僅可能起到防范國(guó)有資產(chǎn)隨意流失的風(fēng)險(xiǎn)，更簡(jiǎn)化和規(guī)范了國(guó)有資產(chǎn)的處置過程，節(jié)約了時(shí)間和資本，為國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓在全國(guó)范圍內(nèi)的大批量實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)上的支持。

行政干涉的影響。地方行政干預(yù)和地方保護(hù)主義對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的法律法規(guī)的執(zhí)行產(chǎn)生了消極的影響。在地方企業(yè)與銀行債務(wù)的糾紛中，地方法院傾向于偏袒地方企業(yè)，在兩方企業(yè)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)交易時(shí)，也容易出現(xiàn)法院出于行政壓力而偏袒某一方的現(xiàn)象。行政干涉的存在，使得地方的國(guó)有資產(chǎn)交易無法體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。

完善國(guó)有資產(chǎn)法律框架的構(gòu)建

加速《國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)。2003年5月27日公布實(shí)施的《條例》以行政法規(guī)的形式，確定了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路和基本框架，中國(guó)國(guó)企改革從此有法可依。但條例僅是粗線條對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)定，缺乏較高的法律層次和約束力。國(guó)資法的出臺(tái)將從根本上解決國(guó)有資產(chǎn)管理體制的問題，這是一個(gè)根本制度問題。據(jù)國(guó)資委有關(guān)人員估計(jì)，醞釀11年之久的國(guó)資法仍在進(jìn)行完善，有望在2年左右的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)。同時(shí)我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)資法是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)管理的一部基本法，但它的目標(biāo)又是有限的，不能指望一部基本法來解決全部問題。

配套法規(guī)的逐步完善。要打破原有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，首先要破除對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行行政控制的理念。針對(duì)地方政府干預(yù)的現(xiàn)象，制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范政府行為，發(fā)揮政府部門規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和保障的作用。對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中不正當(dāng)?shù)纳踔潦沁`法的行為要堅(jiān)決打擊，積極采取法律手段保障產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的順利進(jìn)行。國(guó)資委將圍繞《國(guó)有資產(chǎn)管理暫行條例》，爭(zhēng)取將包括授權(quán)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)重大事項(xiàng)管理，企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度等法規(guī)和規(guī)章制度等大約十個(gè)配套法規(guī)出齊。

配套法律法規(guī)還包括加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的立法，包括《資產(chǎn)評(píng)估法》、《轉(zhuǎn)移價(jià)格法》等等。《資產(chǎn)評(píng)估法》的出臺(tái)將從法律的高度規(guī)范市場(chǎng)評(píng)估行為，建立起資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，讓資產(chǎn)評(píng)估人員為其錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)行為承擔(dān)起法律責(zé)任。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)流失另一關(guān)鍵性的問題，轉(zhuǎn)移價(jià)格的確定方面，更應(yīng)盡快出臺(tái)《轉(zhuǎn)移價(jià)格法》等法律法規(guī)，防止非國(guó)有主體利用關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移國(guó)家利潤(rùn)、侵吞國(guó)有資產(chǎn)、逃避國(guó)家稅收。

重視對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)中國(guó)有資產(chǎn)的管理。進(jìn)一步明確非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的企業(yè)中涉及國(guó)有資產(chǎn)的并購轉(zhuǎn)讓等行為的有關(guān)政策、法規(guī)。鼓勵(lì)在不同經(jīng)濟(jì)主體間：非國(guó)有經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間的企業(yè)的交易行為。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅在國(guó)有企業(yè)之間進(jìn)行，更多的是在跨所有制企業(yè)之間進(jìn)行，因此，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法規(guī)不能僅著眼于國(guó)有企業(yè)，也要顧及其他所有制企業(yè)，對(duì)其相關(guān)問題做出規(guī)定。

在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的劃分上，解除僅以所有制為標(biāo)準(zhǔn)來劃分財(cái)產(chǎn)的立法思想的束縛，而是以能否交易性列為財(cái)產(chǎn)劃分的重要標(biāo)準(zhǔn)，把由社會(huì)所有成員共同行使的公有權(quán)從國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)中分立出來。例如把國(guó)防設(shè)施，公共園林，自然或歷史文化遺產(chǎn)等維系國(guó)家安全和社會(huì)公共活動(dòng)所必需的財(cái)產(chǎn)劃定為由政府管理但禁止任何人交易的財(cái)產(chǎn)，而其他財(cái)產(chǎn)則劃定為可以交易的財(cái)產(chǎn)。

通過法律明晰國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬。長(zhǎng)期以來，國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)始終無法被清晰地界定，所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)也幾經(jīng)變動(dòng)。不明晰的所有權(quán)歸屬狀況，是國(guó)有資產(chǎn)隱性流失的根本原因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要確保財(cái)產(chǎn)的安全， 產(chǎn)權(quán)清晰是其基本前提，而作為產(chǎn)權(quán)制度核心的所有權(quán)首先必須要有明晰的界區(qū)。所有權(quán)不清晰最終只會(huì)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的泛公有化或所有權(quán)缺失使財(cái)產(chǎn)發(fā)生價(jià)值貶損，產(chǎn)生政治權(quán)力與財(cái)富相結(jié)合的危險(xiǎn)后果，形成滋生腐敗的溫床。可以說，國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的清晰度才是涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的最根本問題。為此，必須更新觀念、在制度變遷后新的制度環(huán)境中重構(gòu)我國(guó)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)體系，從法律上明確國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬。明確各級(jí)地方政府的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的法律地位，將原屬地方政府管理的部分國(guó)有資產(chǎn)，例如車輛、礦產(chǎn)資源、土地房屋、機(jī)器設(shè)備、通信工具等變?yōu)榭山灰椎膰?guó)有資產(chǎn)，同時(shí)對(duì)原國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)進(jìn)行重新定位。從原國(guó)有資產(chǎn)中剝離出來可以交易的財(cái)產(chǎn)劃歸各個(gè)政府所有，財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也完全轉(zhuǎn)由地方政府自己承擔(dān)。

建立國(guó)有資產(chǎn)流失的司法追償制度。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理局自建立以來，在調(diào)解國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛、國(guó)有資產(chǎn)流失事件查處工作方面取得了一定的成績(jī)。但由于國(guó)有資產(chǎn)管理局是行政機(jī)關(guān)，沒有司法職能。因此，在實(shí)踐中還存在一些問題。針對(duì)這種情況，我國(guó)應(yīng)盡快建立并加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)流失的司法追償制度。由檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對(duì)那些行為人故意或過失造成的大量流失國(guó)有資產(chǎn)的行為進(jìn)行追償。這樣，國(guó)有資產(chǎn)管理局與國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)共同承擔(dān)追償工作，既可緩解國(guó)有資產(chǎn)管理局的超負(fù)荷工作，又能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的作用。這種司法追償制度可以發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢(shì)，對(duì)遏制國(guó)有資產(chǎn)流失具有不可替代的作用。

完善中介機(jī)構(gòu)相關(guān)法規(guī)。在企業(yè)購并中，投資銀行、財(cái)務(wù)顧問公司、會(huì)計(jì)事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、律師事務(wù)所等各種中介機(jī)構(gòu)各自擔(dān)當(dāng)不同的角色，對(duì)企業(yè)購并的順利實(shí)現(xiàn)發(fā)揮不可或缺的作用。我們首先應(yīng)從法律方面肯定中介機(jī)構(gòu)的地位和作用，并為它們的規(guī)范運(yùn)營(yíng)提供法律依據(jù)和監(jiān)督。

(作者單位：華中師范大學(xué)政法學(xué)院)