我國住房公積金納入社保個人賬戶的可行性

我國住房公積金的大量沉淀表明其并未發揮應有的住房保障作用。住房公積金是否應納入社保個人賬戶，以提高使用率，擴大保障功能，值得關注。

關鍵詞：住房公積金 個人賬戶 低收入 保障功能

20世紀90年代中期以來，為了配合住房分配制度的改革，全國開始推行住房公積金制度。如今，住房公積金制度已成為是我國社會保障體系的一個重要部分。但2006年的中央預算執行情況審計報告卻指出：我國公積金的使用在某種程度上違背了國家為有效保障低收入群體的基本居住需求而建立住房公積金的初衷。公積金的使用更多地惠及了中高收入群體，對低收入群體改善居住條件的傾斜力度不夠，未能有效發揮其在改善低收入職工居住條件方面的作用。另外，住房公積金的使用率較低，沉淀資金多。因此，有些專家建議將住房公積金納入社保個人賬戶，以擴大保障范圍和受益群體，提高資金使用率。

住房公積金納入社保個人賬戶的可行性

由于覆蓋率低，住房公積金制度自實施以來使用率一直不高。近年，全國住房公積金平均只有45％被用來發放住房貸款，有近2000億元的公積金沉淀，使用率一直在50％－60％之間徘徊。此外，各地區使用率差距較大。以2006年為例，全國住房公積金平均使用率為72.05％，其中上海、北京等經濟發達地區超過80％，而西藏、貴州等地則低于25%。

由于新舊基本養老保險制度的差異，我國需要大量挪用個人賬戶內的資金去填補舊制度下退休職工養老金的缺口，造成了個人賬戶的空賬運行。截止到2005年底，空賬已擴大到約8000億元，并以每年約1000億元的規模迅速擴大。同時，隨著人口老齡化趨勢的加劇，我國養老金面臨著嚴峻的隱性債務危機和當期支付危機。到2030年老齡化高峰期，全國養老金當期支付缺口將達到4400多億元，空賬14萬億元。

因此，用大量閑置的住房公積金充實部分個人賬戶的空賬未嘗不是一個方法，既能提高公積金的使用率，也能緩解人口老齡化帶來的養老金支付壓力。

我國現有的住房公積金并不能使收入較低的群體買得起房子。有關資料顯示，我國住房公積金貸款受益的群體是以收入較高的家庭為主。可見，我國住房公積金制度不能有效地發揮改善低收入者居住條件的作用，尤其是在房價飛漲的情況下，不能發揮住房保障功能。

在社會保障體系不完善的條件下，家庭養老在人們的生活中具有重要作用。然而，隨著社會的進步及相關政策的實施，我國家庭的規模及結構發生了巨大變化，出現了“四二一”核心家庭。年輕一代的子女要贍養四個老人、撫養子女，還要肩負住房、醫療、養老等重擔。養老保險對于家庭來說是一項很大的開支，負擔較重。家庭保障功能正逐漸弱化，一些老人在退休后可能陷入貧困。

因此，住房公積金納入社保個人賬戶可使中低收入者，自主地用于急需解決的子女教育、醫療、養老、再就業等其他需求，增強社會保障功能。

我國可以借鑒國外的成功經驗，將住房公積金納入社保個人賬戶，改造為“個人綜合賬戶”，允許在資金積累到一定程度后，以按揭方式貸出，用于購買住房、職業培訓、子女教育及支付醫療費用等。然后，按照或稍低于銀行的現行貸款利息額分期還款。

新加坡的央公積金制度是集住房、保健、投資及教育等多位一體的綜合性社會保障制度。政府為每個就業者設立了中央公積金賬戶，由雇主和雇員每月按照工資的一定比例繳費。雇員則可根據個人不同階段的需要，將賬戶基金投資于不同項目。在住房保障方面，政府將部分公積金以按揭的方式貸給雇員買房，不僅減輕了雇員的購房負擔，也提高了存儲利率和投資收益，為雇員積累了充足的養老資金。

另外，美國的住房反向抵押貸款是將養老與住房金融相結合的成功范例。它的特點是分期放貸、一次償還，允許房屋所有者在不放棄自己住房居住權的情況下用房屋凈值轉換現金。這是一種理想的“以房養老”方式，可有效的解決老年人的養老問題。

住房公積金納入社保個人賬戶的局限性

近年來，有些專家建議設立統一的社保基金機構，把現行的養老管理機構與住房公積金管理中心合并，將住房公積金納入社保個人賬戶統一管理，允許兩者融通使用，使賬戶功能多元化。這個思路有一定的可行性。但是存在局限性，納入后也將帶來的一些問題。

當前我國社會保障制度仍處于改革階段，個人賬戶存在較多問題。就個人賬戶比例和做實情況來看是五花八門，基本空賬。全國大約有四種情況：遼寧試點為8％并全部做實；吉林、黑龍江試點是8％但做實6％；2006年底試點擴大到天津等八個省市，從3％起步，視財政狀況和基金積累情況逐步做實到8％；全國其他省份絕大部分做實到11％。就做實資金來源來看，根據東中西部不同省情，做實辦法有所差異：中西部試點省份做實部分由中央財政劃撥補助75％，地方財政承擔25％；而東部地區基本由地方財政自籌。另外，賬戶資金保值增值的渠道和政策問題始終沒得到有效解決，保值增值渠道有限、收益率較低。為了提高收益率，個別地方違規違法操作使得賬戶資金存在較大的金融風險。社保制度都“自顧不暇”，如果再加入住房公積金，壓力更大，也有可能使本來已經做實的住房公積金賬戶變成空賬，增加了公積金管理的風險。

2007年2月，國家發改委發布的《2006年中國居民收入分配年度報告》顯示，2000年到2005年間，城鎮居民中10％最高收入組與10％最低收入組的收入之比從4.6倍上升到9.2倍。并且這種差距還在向縱深發展。同時，我國基本養老保險制度覆蓋率較低，有相當一部分靈活就業和非國有企業人員，尤其是農民工和廣大農村人口基本上被排除在制度之外。此外，還存在制度上的沖突：個人賬戶的強制性與住房公積金的自愿性相沖突；繳費依據也不同，公積金是費的性質，而社保中個人賬戶屬于費的性質，統籌部分卻帶有稅的性質。繳費性質不同，投資策略必定不同，必然會影響最終收益率。這在技術上短時間很難解決。再者，農民工等其他弱勢群體的社會保障問題仍亟待解決。此時，如果將住房公積金納入進來，就等于在參保職工中又多加了一個 “特殊”的社會群體，即住房公積金和養老保險疊加的群體，對于“制度外”的農民工和農民來說更是“雪上加霜”，形成了新的社會問題，進一步擴大了社會不公。

新加坡與我國的國情具有明顯差異。新加坡是個城市國家，賬戶管理難度相對較小，基本上全國成年人口都納入到了中央公積金制度中。而我國地廣人多，各地區社會經濟發展不平衡，社保制度覆蓋率較低，仍然有部分地區的人處于覆蓋的真空區。此外，中央公積金制度也并不完善。一是新加坡模式國家財政承擔較多，運行不透明；二是新加坡模式已發展成一個涵蓋養老、住房、醫療、投資等多項功能的“綜合社會福利計劃”，風險相對集中，一旦出現問題，所有保障將同時陷入危機。這與目前我國建立多層次社保體系的目標不符；三是新加坡模式設有多個賬戶，管理復雜。近年又增加了“投資賬戶”，由賬戶持有人負責投資決策。這在我國也是難以實現的。

資金監管對于社保資金和住房公積金來說都是非常重要的。目前，我國尚不具備監管巨大數額資金的能力。據有關部門統計，全國住房公積金的各種違規項目和貸款高達70多億。這個數據還不包括城鎮個體工商戶、自由職業人員、外來務工人員、農民等目前尚未納入公積金繳存范圍的群體。挪用住房公積金或以住房公積金為抵押騙取公款的案件也屢屢出現，涉案金額之大，令人瞠目結舌。同時，非法挪用、占用社保資金的案件不勝枚舉，涉案金額難以想象，轟動全國的“上海社保案”就是一個典型案例。可見，社保資金和住房公積金的自身監管存在很大問題，將兩者合二為一，形成7800多億元的巨大資金，監管難度更好。

對于我國來說，住房公積金制度是經濟轉型的產物，是個過渡方案，目前尚不具備將兩者合二為一的條件。住房公積金制度的基本格局可以繼續保持，但要采取適當措施提高使用率，將使用范圍逐漸擴大到養老、大病醫療、甚至大學貸款等方面，逐步增加賬戶功能。同時，要盡快改革目前住房公積金制度存在的不足，滿足中低收入群體的住房需求，推動和諧社會的建設。

（作者單位：四川大學公共管理學院）