能源局能撥動壟斷利益集團嗎？

煤轉化為熱能，熱能再轉化為電能……能量的形式變了，但不會消失；成立部，分拆部，組成局，又升為副部……能源管理部門的形式變了，管理的能力會提高嗎?

8月18日，國家能源局召開成立以來的首場新聞發布會，作為國家能源局首任局長，國家發改委副主任張國寶并沒有給人留下格外“強勢”的印象。

根據7月30日出臺的國家能源局“三定”方案，其成立旨在加強對能源行業的集中統一管理，應對日益嚴峻的國際國內能源問題，保障國民經濟持續穩定健康發展。能源局為國家發改委管理的國家局，從司局級提升到副部級。8月8日，國家能源局正式掛牌。該局“集中統一管理”的主旨給人留下了未來可能獨攬的油氣、煤、電力及替代能源發展的各個環節大權的想象。

然而18日的新聞發布會上，媒體既沒有等來張國寶關于實施集中統一管理戰略的闡述，也沒有聽到他此前一直強調的創新能源發展理念和模式、轉變能源管理方式的言論。“對于新成立的能源局來說，完善法律法規體系，積極開展國際合作工作，將成為首要工作。”張國寶平靜地向大家講述到。顯然，這個首要任務部分延續了原來國家能源領導小組辦公室的戰略規劃工作，并未直接觸及當前能源監管和發展模式。

中國能源監管格局是幾十年中經過多次機構改革和職能重分的權力博弈所形成的，至今相關職能仍分散在國家發改委、國土資源部、水利部、電監會、國家安全生產監督局、環保部、商務部及科技部等相關部門。這種分散狀況不僅導致一些能源政策的制定和推行中缺乏統一性和整體性，而且也延緩了新的能源發展和管理方式的確立。

重建能源部的設想提了10年，至今仍未建成，據說一個主要原因是大多數部委認為目前還沒有必要。回想一下，1988年中央政府第一次組建能源部，當時除電力行業直接并入外，石油、煤炭兩個部門對能源部并不支持。更為甚者，能源部成立沒多久，原煤炭部20多位副部長聯名上書要求恢復煤炭部。1993年，煤炭部恢復，能源部一屆而終。在中國能源發展規模剛剛起步的15年前部門利益爭奪尚且如此，更何況一次能源生產量已達23.7億噸標準煤／年，消費量26.5億噸標準煤／年的今天。

1990年代啟動的能源領域市場化改革造就了中國最為龐大的壟斷集團，不僅部門利益進一步得到固化，而且脫胎于政府的能源企業集團也異化為影響能源產品市場均衡發展和國家能源福利公平的“怪物”。

“以國家電網公司為例，它是世界最大的電網公司，而且競爭很不充分。市場經濟要求交易主體要相對平衡，可是大象和螞蟻怎么進行交易呢?”中國能源網副總裁韓曉平這樣評價到。

據韓介紹，這些利益集團原來在體制內和剛剛獨立出來組建公司時并不那么強勢，但隨著國民經濟對能源依賴程度的持續增強，其壟斷地位也日重一日。“這些集團的異化，其中有機制因素，也有人的因素。如果不是一些企業的領導人干涉政策和政治的欲望很強烈的話，這些企業也不會變得這么難以控制。”正是這些原因，形成了近年來困擾中國能源領域的“只見公司不見國家”的現象。

監管主體過于分散，監管功能弱化，同時出現了政府和市場均難以有效調控的能源巨頭，這樣的能源體系是與當前能源發展的新趨勢大不相融。在目前國際能源價格不斷高漲、政治性加大的背景下，國內能源市場已開始由注重能源供給向能源供應和需求管理并重轉變，由依靠資源開發向依靠科技進步轉變。

在能源矛盾突出或力量對比發生變化時，往往會出現監管模式的改變。1977年，為了協調并集中全國能源方面的能力，以應對阿拉伯國家在全球范圍內的石油禁運和提價造成的石油危機，美國成立了能源部(DOE)。作為美國歷史上的第12個內閣機構，能源部整合了能源研究和開發管理局、美國能源管理局和聯邦動力委員會的職能，此前向內政部報告工作的電力銷售管理局也轉面向能源部報告工作。能源部下設能源信息署、聯邦能源監管委員會等部門。1999年，有人提出在中國采用美國能源模式，盡管至今沒有官方的明確認可，但一些業內人士認為，現在中國的能源體制改革確實有美國能源體制的影子。正處于征求意見階段的《能源法》也是借鑒了2005年的《美國能源政策法》。

如果從美國管理模式的角度看，上文張國寶所說的完善法律法規的首要工作，并不能說明國家能源局的式微和平淡，而是一種新型管理模式的開始。

從組織形式上分析，現在的能源局正在向能源部邁進。“盡管并不完全，但可以說，能源局成立后，中國能源分散式管理正在走向統一，畢竟它現在名義上是能源領域國家層面上的主管部門。”韓曉平認為。

從《能源法》(征求意見稿)的規定來看，國務院能源主管部門應當依法組織實施國家能源戰略，制定和實施能源規劃、能源政策，統籌負責能源領域的發展與改革工作——這顯然是一個大部的職能。

從管理權力上來分析，許多人會認為，目前能源局沒有將能源分散出去的各環節管理或市場準入的權力收入手中，這會影響能源主管部門的權威。事實上，權力爭奪和集中本身就是計劃經濟思維，現在的美國能源部也不是具有完全的能源管理權力的。比如美國內政部就依然主管聯邦的能源和礦產資源。

《能源法》(征求意見稿)中已有明確：國家按照統一管理、分級負責、責權一致的原則加強和規范能源管理，國務院能源主管部門統一管理全國能源工作，國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責相關能源管理工作。這些其他部門至少包括國土資源部門和發改委，因為《能源法》(征求意見稿)中規定，能源礦產資源開發項目準入，由國務院能源主管部門會同國土資源主管部門依法制定準入條件及管理辦法；企業申請石油、天然氣、核能等關系國家安全和國民經濟命脈的能源礦產資源勘探或者開采項目，符合準入條件的，經國務院能源主管部門批準后，向國務院國土資源主管部門申請勘查或者采礦許可證。

而對于自然壟斷經營的能源輸送管網的輸送價格及關系公共利益的重要能源產品和服務價格，《能源法》(征求意見稿中)并未明言由誰定價，只是說實行政府定價或者政府指導價。業內人士普遍認為，這部分權力應該仍在發改委手中。

“審批項目、定價這些都是具體問題，未來能源主管部門要從利益中超脫出來，通過制度設計和管理來平衡中國能源戰略和結構，同時它還擁有監督檢查和采取強制措施的權力。”韓曉平說。據了解，此次并入能源局的國務院能源辦公室，過去幾年中一直在研究中國的能源經濟政治和戰略，這些不受利益左右知識和經驗積累，使得他們比其他部門在宏觀戰略上看得更清。

一旦戰略和制度清晰了，能源的監管和發展問題就有了理順的必要條件。“異化的利益集團也好辦，通過競爭主體多元化、利益差異化就能解決問題了。”韓曉平說，“當年可以操作政治的美孚石油公司，兇不兇?最后還不是被美國最高法院宣判解散了。”