質檢總局遭遇八月風暴

颶風中心

“人不能無恥到這個地步。”北京展達律師事務所律師周澤氣憤地說，“他們太無恥了。”

作為代理數家防偽企業將國家質檢總局告上法庭的周澤，在接受《商務周刊》采訪的過程中一直保持著律師特有的理性和風度，但是談及8月29日國家質檢總局執法監督司副司長嚴馮敏在新聞通氣會上的講話，仍然氣得口不擇言。

8月29日質檢總局召開的并非新聞發布會而是通氣會，本刊記者沒有到場，但是根據事后的新聞稿來看，嚴馮敏的表態主要有二：第一，鄔建平的死亡與電子監管網沒有任何關系；第二，此前媒體關于“國家質檢總局推廣產品質量電子監管網而導致行政壟斷”報道不實。

“總之，撇清質檢總局借電子監管網斂財、行政壟斷為主，打擊媒體和我們這些告他們的人為輔。”周澤說。

“鄔建平之死”、“電子監管網”與“行政壟斷”本來是三件并不直接相關的事，但是這一個月來已經逐漸攪到一起，大有形成颶風襲卷國家質檢總局之勢。

8月12日，《財經》雜志網站援引未具名消息人士的話稱，8月1日北京市檢察機關接到舉報約見國家質檢總局食品安全司司長鄔建平，第二天，鄔建平在一幢公寓里跳樓身亡。據稱鄔建平向辦案人員交代了自己的財產狀況，其中包括在北京的若干處房產以及數百萬元現金。

幾乎與此同時，國務院批準的《國家質量監督檢驗檢疫總局主要職責內設機構和人員編制規定》，對質檢總局的職責予以調整：不再直接辦理與企業和產品有關的名牌評選活動；進一步減少直接審批事項，下放審批權限；調整工業產品生產許可和進出口商品法定檢驗范圍，并將有關的技術性評審及事務性工作交給“符合法定條件的相關事業單位”來承擔。8月25日新華網發出快訊十一屆全國人大常委會第四次會議正在審議的《食品安全法(草案)》刪除了對食品、食品添加劑和食品相關產品實行監管碼制度的提法。

一系列與質檢總局相關的行政體制改革迅速提高了外界對鄔建平之死的關注度。8月27日，《新京報》的報道第一次公開將鄔建平之死與電子監管碼聯系在一起。據周澤律師在博客中披露，從2005年4月開始，國家質檢總局要求生產企業在產品上粘貼或印制“電子監管碼”。消費者根據監管碼，可通過電話、網絡等向“中國產品質量電子監管網”查詢產品類型、廠家、生產日期等信息，以此辨別真偽，政府部門也可對企業實現實時動態監控。入網企業需繳納每年600元的數據維護費，消費者查詢需支付查詢信息費和電話費。由于企業為數眾多，與質檢總局一起推進“電子監管網”的中信21世紀電訊估計其每年將創造2000億元人民幣的收入。

而“電子監管”又牽扯出質檢總局涉及的另一樁案件，那就是被多家防偽企業訴訟的“行政壟斷”。

在周澤看來，無論是新的“三定方案”還是從《食品安全法(草案)》中刪除的監管碼規定，都不能成為質檢總局在通氣會上強勢發言的理由。8月31日，周澤在自己的新浪博客上貼出《律師回應質檢總局新聞通氣會》一文，駁斥質檢總局通氣會的言論。文章指出，“質檢總局嚴馮敏副司長在新聞通氣會上的說法，或超越職權，越俎代庖；或罔顧事實，強詞奪理；或拉人墊背，陷入不義；或無限上綱，恐嚇媒體。”

在兩宗案件中，電子監管網和電子監管碼是問題的核心。三年多來，為了推廣這項業務，質檢總局可以說不遺余力。

周澤介紹說，根據他此前了解到的情況，為了推廣電子監管網，國家質檢總局從2005年4月開始，單獨或聯合其他國家機關掛名發布了近百個文件，多次召開現場會，由國家質檢總局的有關領導出席會議，發表講話，督促各地企業對產品賦碼加入電子監管網。另外，國家質檢總局還通過由該局領導接受媒體訪談、到地方檢查等方式，推廣電子監管網的經營業務。并且還邀請了香港著名藝人劉德華擔任電子監管網的形象代言人。

2007年12月，國家質檢總局又發布《關于貫徹(國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定>實施產品質量電子監管的通知》，通知要求從2008年7月1日起，食品、家用電器、化妝品等9大類69種產品要加貼電子監管碼才能生產和銷售。今年4月又稱，即使有困難，過渡期也不得超過2008年12月31日。

該通知規定，對于新申請產品，沒有電子監管碼將被視為產品標識不全，不予頒發《食品生產許可證》，已獲得《食品生產許可證》沒有加貼電子監管碼的產品將被罰款。

如此牽涉龐巨的行政許可，卻是由一家名為“中信國檢信息技術有限公司”(下稱中信國檢)的企業來經營。公開資料顯示，中信國檢成立于2005年1月，股東包括3家單位：中信21世紀電訊、中國華信郵電和國家質檢總局信息中心。

中信21世紀電訊為中信集團旗下香港上市公司中信21世紀(0241.HK)的全資子公司；中國華信郵電為中國電信(0728.HK)全資子公司；而國家質檢總局信息中心是國有機構，“為國家質檢總局全資擁有”。上述三方股本比例分別為50％、20％和30％，質檢總局信息中心并未實際出資，卻享有中信國檢30％權益——也就是說質檢總局每年可望分得中信國檢600億元人民幣的收益。

在周澤以及他的委托人看來，中信國檢獲得電子監管網的合法性存有疑問。四家起訴質檢總局企業之一的北京兆信信息技術有限公司副總經理龍剛介紹，在設立電子監管網之初，質檢總局并沒有進行項目招標。北京兆信等公司在質檢局沒有推行電子監管碼之前，就一直服務于很多食品生產等相應的企業，但自從電子監管碼和電子監管網出現后，這些企業的日子就越來越難過。“質檢總局為什么把電子監管網交給一家新成立的公司來運營，即使中國沒有《反壟斷法》，這一做法也違背《行政訴訟法》和《反不正當競爭法》。”周澤介紹說，為保險起見，直到8月1日《反壟斷法》施行，他們才提起訴訟。

周認為，國家質檢總局推廣電子監管碼和電子監管網的經營業務超越職權，嚴重違法違規。“電子監管碼的推行沒有任何法律依據。質檢總局是借保護食品安全之名牟取私利，實際上，產品是否合格與產品是否入網絡根本沒有關系。”

周澤律師說，行政機關開辦第三產業的做法本身不被允許，接受干股的行為更涉嫌違法。據他透露，代理企業提起訴訟的同時，還就國家質檢總局的嚴重違法和高度疑似腐敗的問題，向全國人大、國務院、中紀委、最高檢、監察部等部門和有關中央領導寄出實名舉報信。

而質檢總局正在推進的電子監管碼工作，涉及面最大的正是食品監管司分管的食品企業，食品企業也多次表示反對。不過周澤否認舉報信針對鄔建平個人。

點石成金

另一位北京律師張顯峰也從幾年就開始“關注”質檢總局，他曾多次給質檢總局發律師信，指出其存在違法違規行為。在他看來，無論是事后監管的電子監管碼，還是事前的Qs(QualitySafety質量安全)認證，這些行政權力泛濫的根源都在于以約束行政部門濫用權力為目的的《中華人民共和國行政許可法》2004年7月1日出臺后發生的“權力變異”。以食品企業為例，在各種生產許可條例出現之前，企業注冊后獲得由衛生局頒發的衛生許可，企業在報紙上發公告后，便可以開始生產經營；《行政許可法》出臺后，各部委都進行了落實，具體到質檢總局，就是在2005年分別發布的《工業品生產許可證管理條例》、《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則(試行)》和《食品生產安全許可前抽查辦法》等規定。

“通過這些所謂的實施細則，質檢總局獲得了各種工業品，食品生產的‘點頭權’，產品的生產銷售都需要經質檢總局點頭才行。”張顯峰指出，實際上質檢總局的行政許可權應該按照《產品質量法》、《計量法》和《標準化法》相關規定來執行，“而現在我們看到的包括電子監管碼、QS認證、產品免檢、名牌評選等所有規定都無據可依。追溯其根源，《行政許可法》也沒有明確賦予其這些權力，這些‘名目’各異的許可權變成了他們斂財的工具。”

與周澤不同，張顯峰最關注的問題是QS認證、質量免檢與名牌評選。

所謂的QS認證，是指自2003年起，我國對大米、食用植物油等食品進行的一種新的管理制度：食品質量安全市場準入制度，要求所有經過加工的食品，凡生產地在中國境內的都必須申請“食品生產許可證”。

張顯鋒律師向《商務周刊》提供了一封題為《QS早已成為質監部門掠奪社會資源的工具》的企業來信，這家食品企業在信中說，食品生產許可證制度2003年實施時，只要求企業支付幾百元的《中國質量報》公告費，沒有其他手續，后來公告費也取消了。但是從2004年開始，質檢總局要求，QS認證、換證每三年一次。

改革后的認證涉及的項目包括：質量檢驗所每年兩次的檢驗報告，一般每種產品檢查一次2000元，一年共4000元；計量所對檢驗儀器每年出具檢定證書，對企業的每件儀器檢定費用是200—600元，多種儀器全部檢定平均需要在2000元；計量所對生產線產品的抽樣檢驗費為1000元；企業標準備案，首次備案2000元，每三年重新備案一次，需要800元；每年還要進行若干次收費學習培訓。食品生產有不少共性，即相同設備和相近工藝可以生產不同的產品，而衛生狀況是相同的，但質監局規定不同的產品要領不同的證，企業繳費成倍增長。

信中指出，這些項目是在4年中逐漸增加的，Qs認證的規定越來越詳細，要求的項目也越來越多，費用同樣越積越多。

張顯鋒一直質疑質檢總局QS認證權力的合法性。“這個制度當年僅由國家質檢總局內部會議審議通過，也就是說，是由質檢總局自行設定的。《行政許可法》有行政部門設定自己權力的法條嗎?最為惡劣的是，質檢總局巧設名目，在發放QS認證的各個審定環節都設卡收費，這也是法律賦予他們的權力嗎?”

多年從事《行政許可法》研究的北京大學法學系教授王磊給出的答案是：“按《行政許可法》的規定，行政部門只有執行權，沒有設定權，行政部門不能自己賦予自己權力。”

在生產準入中推行QS認證幾年后，質檢總局顯然認為“加強”事前準入門檻還不足以滿足監管需求，于是又推出電子監管碼實施更嚴格的事后跟蹤。如此一來，特別是在食品行業，生產、銷售的每一個環節都設置有收費“關卡”。但可惜的是，中國國內及對外貿易中的食品安全問題頻發，層層關卡并沒有起到應有的作用。

被檢察機關找去談話后跳樓身亡的鄔建平，正是這一系列政策的具體執行者。國家質檢總局于2005年11月成立食品生產監管司，專責食品生產加工環節的質量監督和日常安全衛生監管，鄔建平一直擔任該司司長。一個符合邏輯的猜想是，他是否有利用手中的權力尋租，導致這個龐大監管體系失效?

當然，這套監管制度本身也存在一個明顯的缺口。1999年《國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定》下發，規定產品質量長期穩定、市場占有率高、企業標準達到或嚴于國家有關標準的，以及國家或省、自治區、直轄市質量技術監督部門連續三次以上抽查合格的產品，可確定為免檢產品。

列為免檢產品的目錄由省級以上質量技術監督部門確定，并使用免檢標志，其產品在一定時間內免于各地區、各部門各種形式的檢查；免檢產品一旦出現質量問題，即取消其免檢資格，并依法從嚴處罰。迄今為止，全國有幾千家企業的產品獲得免檢資格，但免檢產品出現質量問題的案例也不少，最為著名的是雀巢金牌成長3＋奶粉出現質量問題，后來雀巢承認是檢測方面的疏漏。

張顯鋒指出，我國的食品監管制度不僅存在前面所說的行政部門越位、錯位，免檢制度還可能導致安全監管缺位。“獲得免檢的產品由于質量疲勞，自信過度，往往最容易出問題。”他說，“免檢評選本來就和《質量法》有關規定矛盾，該法授予監督局的權力就是檢查監督產品的質量，免檢制度與他們的工作職責相背，顯然不合理。”

對于以上諸多質疑，《商務周刊》向國家質檢總局提出了采訪要求，相關負責人的回復是，“采訪提綱已經收到，但是暫時還不能安排采訪。”

目前公眾還不能確知鄔建平的真實死因，但在周澤、張顯鋒兩位律師看來，鄔所掌握的權力很大部分超越了他的職權范圍。而讓他獲得這個權力的，正是曾被寄予厚望的《行政許可法》。

早在2006年8月《商務周刊》就已經指出，《行政許可法》的現實功用正朝著與其初衷完全相反的方向背道而馳。“《行政許可法》規范和約束政府官員行政權力的速度，趕不上部分官員和權力自我擴權乃至學會借《行政許可法》尋租的速度。一部法律是死的文字，如果受過高等教育的官員們不想撒手金子般的權力，我們實在不能低估他們‘內部挖潛’的聰明才智。”當時本刊社論《<行政許可法>緣何被異化》中的擔心如今已經成為事實。42歲的鄔建平是中國人民大學企業管理博士，他確實擁有一根點石成金的神奇手指——這樣“有能力”的官員越多，整個制度的社會運行成本也就越高。