“借土地流轉進村的外來力量，會改變村莊共同體原有的認同與秩序”

《商務周刊》：對于十七屆三中全會《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中有關土地改革的論述，您是怎樣解讀的？

賀雪峰：十七屆三中全會通過的《決定》，用很大篇幅論及了農村土地制度，有很多重要的新提法。大體來講，《決定》提到了兩種不同類型的土地，一是城鄉(xiāng)建設用地；二是用于農業(yè)生產的土地。城鄉(xiāng)建設用地的關鍵是要嚴控總規(guī)模，實行最嚴格的節(jié)約用地制度。建設用地涉及到國家、集體和農民等各方面的利益關系，因為土地“農轉非”具有巨大的經濟收益，如何分配土地“農轉非”所產生的收益，如何保障農民的合法權益，就成為實踐中的重要問題，《決定》在保障農民合法權益方面有一些新的提法，值得注意。

對于農業(yè)生產用地，《決定》提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，進一步強化了農民的土地承包經營權。尤其重要的是，《決定》提出，“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”。也就是說，中央決定采取一種積極的措施來形成土地經營規(guī)模，農民也可以更加靈活及有更大權利處置自己的土地承包經營權。正是在農地的規(guī)模經營及農民更大及更靈活處理土地承包經營權兩點上，容易引起爭議，或者說，土地流轉問題容易引起爭論。

《商務周刊》：為什么說關于土地流轉權問題容易引起爭論？

賀雪峰：有兩個方面原因。其一，雖然中央一再強調是適度規(guī)模經營，但實際上地方政府總是有一種以規(guī)模經營來促農業(yè)現代化的偏好。2008年湖北省出現了一個種田2萬畝的大戶，省委主要領導批示將其經驗印發(fā)全省參閱，幾乎所有省主要領導都有正面批示，大有將其經驗推廣到全省之意。若地方政府采取積極措施來推進規(guī)模經營，農村就可能出現大量失地農民，城市將面臨更大的就業(yè)壓力。

另一方面，雖然總體上農民會慎重處理自己的土地承包經營權，但當出現生病、子女上學、建房等急需用錢的事項時，他們就可能將自己的承包經營權轉讓出去，以獲得應急所需現金。只有他們越是徹底的將承包經營權抵押出去，他們才越是可以獲得較多的應急現金。而較為徹底的將承包經營權抵押出去，比如20年的承包經營權，就意味著他們不再可能回到村莊。這樣一來，目前農民可以自由進城，又可自由返鄉(xiāng)的雙向流動機制，將被只能進城不能返鄉(xiāng)的單向不可逆流動機制所替代。農民進城的不可逆，不僅可能導致中國難以有效應對經濟周期，而且會加劇進城農民工的就業(yè)競爭壓力。以當前形勢為例，因為受到美國金融危機的拖累，世界最大的玩具廠合俊集團在廣東的生產基地關閉，6500名工人失業(yè)。這種企業(yè)倒閉所造成的大規(guī)模失業(yè)，在任何國家都是嚴重問題。在當前的中國，失業(yè)的農民工若在城市就業(yè)競爭壓力過大，他們完全可以再回到農村種地，他們不必非得擠在城市艱難謀生，可以回到農村維持溫飽有余且并非不體面的生活。這種農民可以自由選擇城鄉(xiāng)就業(yè)的雙向流動機制，不僅對農民有利，而且為國家應對經濟周期提供了極其有力的秘密武器。

《商務周刊》：放開流轉權之后，您認為政府還會繼續(xù)著手擴大改革的范圍和深度嗎？

賀雪峰：我認為中央不會繼續(xù)著手擴大土地改革的范圍與深度，至少在最近20年內不要擴大。中農辦主任陳錫文在回答記者時說的一段話非常到位，他說：“從根本上說，農地流轉的規(guī)模必須與農民向非農產業(yè)轉移的規(guī)模相適應。”中國農民向非農領域和城市轉移，必然是一個艱難漫長的過程，即使目前已經進城的農民工也不能算是真正融入到了城市。不是農民工沒有城市戶籍，這與戶籍無關，而是因為農民工缺少在城市完成勞動力再生產所需要的穩(wěn)定的收入來源。也因此，我從來認為中國目前不是只有7億多農村人口，而是認為中國仍然有9億農村人口，或者說有9億必須依托農村來完成勞動力再生產的人口。中國如此龐大農村人口的城市化是史無前例的，在這個過程中，我們理應采取謹慎的態(tài)度。

《商務周刊》：基于您過去十幾年的村莊調查研究，在您看來，中國農村目前亟須解決的問題在哪里？現行土地政策若進行調整，應該由何處入手？

賀雪峰：我認為，當前中國農村亟須解決的問題是要加強農村基層組織建設，以維持農村的基礎秩序。當前農村在生產、生活和道德各方面的失序十分嚴重，農民收入雖然在不斷提高，但農民的主體性卻不斷喪失，農民之間的社會聯(lián)系在解體，農民越來越難以在公共事務上獲得一致行動能力。也就是說，他們越來越難以應對生產、生活中的公共事務，越來越難獲得生產、生活所需的基礎條件。

現行土地政策調整，我認為，應當加強農村基層組織的土地權利。很奇怪的是，我們往往將農民的土地權利與村莊集體對立起來，以為兩者之間是零和博弈的關系。我在全國農村調查10多年，發(fā)現農民其實是希望村莊集體有較大的處置土地權利的。一個例子是，全國一半以上的農村都存在土地調整，這種土地調整是農民自下而上要求的，他們評價村干部工作好不好的一個重要考量因素，就是村干部是否遵照農民的意愿，每隔數年調整一次土地。農村的土地調整，是村莊內農民之間的利益調整，而非村莊通過土地調整將農民的土地拿走。農民認為，土地是村集體的，隔幾年每家人口會有變化，因此土地就應該調整，這是一種村莊內的倫理，也是村民自治的基礎。村莊不只是一個個單獨的農戶，而是一個整體、一個社會；農民不只是經濟動物，他們也是具有社會和精神需要的人；土地不只具有經濟價值，而且附著有政治、社會乃至心理層面的功能，土地不僅具有功能，而且可以產生預期，給人以心理上的慰藉。

如果不能加強村莊集體對土地的處置權利，也至少要防止土地的無序流轉，比如可以規(guī)定土地只能在村莊里的農戶間流轉。一旦土地流轉到村外，則村外的力量也就介入到了村莊之中，這對村莊人們的社會和心理層面的影響是難以估量的，甚至會影響村莊的政治和治理秩序。具體地說，就是借土地流轉而進來的外來力量可能改變村莊共同體本身的游戲規(guī)則，從而破壞村莊原有的認同和秩序。

《商務周刊》：農民的土地權利與一個“失序”的農村基層組織的存在，其問題的根源在哪里？

賀雪峰：當前中國正處于一個巨變的時代，農村人財物不斷的流出，指望依靠農村內生力量來維持農村的生產生活秩序，十分困難。這種情況下，農村就需要有自上而下的行政性力量介入到農村社會秩序的生產中，而其中最為關鍵的一個中介力量就是村社組織。搞好村社組織建設，對于維持農村基本的生產生活秩序，靈活應對現代化進程中可能產生的各種危機，具有十分關鍵的作用。村社組織建設的一個基礎，就是村莊作為土地所有者所應當具有的對土地最低限度的支配權力。正是因此，我十分同意李昌平一再建議的“應該賦予村集體以更大的土地權利，以獲得村民自治的基礎”的意見。

《商務周刊》：目前的土地政策調整都在圍繞著“規(guī)模生產”和“集約化經營”的思路來開展，土地流轉起來的意義也在于它有利于土地的集中。從您的鄉(xiāng)村實踐中來看，農村土地的規(guī)模經營能否切實帶來農民收入的增加？

賀雪峰：我認為當前中國農村正在實踐的土地制度不錯，仍然具有很強的生命力。當前中國農村土地制度安排的高明之處正在于均分的農村土地，使得所有尚不具備真正進入城市安居條件的農民家庭，可以在農村擁有戶均數畝的土地，依靠年齡偏大的父母的耕作，這些土地為農民家庭提供了也許不多卻至關重要的收入。正是這些務農收入，使農民家庭不需要用外出務工收入來購買農村生活必需品，使農民家庭可以應對消費主義的壓力，可以吃飽穿暖，生活得多少有些尊嚴。

倘若農民家庭不再有來自戶均數畝土地上的收入，農民家庭即使仍在農村生活，其生活水平與質量都會大幅度下降。現在的問題是，有人十分熱衷于農村土地的規(guī)模經營，希望通過加快土地流轉，形成規(guī)模經營的現代農業(yè)。要知道，有人規(guī)模經營，必然有更多農戶無地經營。這就不會是一件僅僅事關農業(yè)的小事，而幾乎必然地成為政治性的大事。因此我認為，充分尊重當前正在實踐的土地制度，繼續(xù)保持這個制度的穩(wěn)定性，逐步在實踐中尊重農民摸索的改革，是一個大智慧。

《商務周刊》：政府土地改革政策的核心一直是賦予農民更大更多的地權，對此您一直是持保留意見的，具體講講您的看法？

賀雪峰：目前有一種完全不符合農村實際情況，卻被視作常識的誤解，就是以為鄉(xiāng)村干部都在打農民土地的主意，都試圖通過調整農民的土地來謀取非法利益。也因此，很多人認為，只有賦予農民更大更多的土地承包經營權，農民才能有效抵制鄉(xiāng)村干部侵害自己的權益。雖然不排除鄉(xiāng)村干部通過調整土地來獲取非法利益的情況，在大多數農村地區(qū)，鄉(xiāng)村干部調整土地的目的，應該是呼應農民內在的要求。

舉例來說，我曾在一個村民小組調查，農民都希望通過調整土地，以將過于分散的土地相對集中便于耕作。經過一個月的土地重新丈量和劃分，村民都認為比較公平了。然后抓鬮。但不幸的是其中一個農戶抓鬮后不滿意，反悔，堅決不同意調整土地。因為有人堅決不同意調整土地，整個村民組的土地就無法調整，農民也就只能繼續(xù)不便地種地。在農村調查，到處都可以發(fā)現，因為單個農戶的既得利益無法調整，導致所有農戶集體利益無法實現。單個農戶的權利越大，由此權利所帶來的既得利益越大，集體獲得的整體利益的可能就越小，因為調整利益結構會面對更加剛性的限制，克服少數人搭便車的成本越高。而恰恰農業(yè)生產需要有配套的基礎設施建設，這個基礎設施往往需要超出一家一戶的規(guī)模，需要單個農戶家庭的合作。

簡單地說，今天與單個農戶地權相對立的有兩個可能對象，一是鄉(xiāng)村干部，一是其他農戶。農民從事農業(yè)生產，就必須具有基礎的公共設施和基本的生產條件，尤其是農業(yè)灌溉條件。若農民具有很大的土地權利，則他實際上就限制了集體其他成員的權利，并最終難以實現自己的權利。村干部作為農民集體的代表，往往在農村公共品供給中，可以發(fā)揮基礎性的作用。

我們很多時候都是以那些用于非農使用的具有巨大經濟收益的城郊土地代替了中國絕大多數農業(yè)型農村地區(qū)的土地問題。對于用于農作的土地來說，土地權利的核心是用于種地獲得收成，而種地獲得收成的前提又是可以得到廉價的基礎生產條件，比如灌溉。用于農作的土地并不需要更多的權利，因為這些土地并不能像城郊“農轉非”的土地一樣可以獲得巨額收益。離開集體的權利，離開鄉(xiāng)村干部，卻將農戶的土地權利搞得很大，這些用于農作的土地獲得基礎生產條件的代價就必然很大，因為他們更難克服剛性利益結構的限制。

《商務周刊》：在您看來，一個符合目前中國農村現狀并有利于解決困境的理想的組織形式應該是怎樣的？2003年，您曾經試圖嘗試過新的模式，在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)泵站，但最終失敗了，給您的教訓是什么？這些年，您在這方面的新的思索是什么？

賀雪峰：2003年，我們曾在湖北荊門進行一項鄉(xiāng)村水利工程建設的實驗，其中包括一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)泵站運轉的實踐，可惜失敗了。2003年正是農村稅費改革進行時，農民不交稅費了，鄉(xiāng)村組織也不再收取共同生產費，之前依靠鄉(xiāng)村組織收取共同生產費來進行的集體灌溉，也就不再可以持續(xù)。我們試圖通過組織農戶用水協(xié)會來自下而上地利用原有泵站系統(tǒng)，為農戶提供農田灌溉?？上У氖?，僅僅運轉兩年就不再可以持續(xù)，因為有農戶在用水后拒絕交費，其他農戶因此也拒絕交費。最終，農戶不得不依靠打井來灌溉農田，而打井灌溉的成本大約是利用泵站系統(tǒng)灌溉成本的2-3倍，且旱澇不能保收。

這次試驗使我們深刻認識到，在農村人財物流出，村莊開始解體的目前階段，指望依靠自下而上的內生力量來克服少數人的搭便車，來解決農村公共品供給，難度很大。我們必須充分利用自上而下的力量，包括自上而下的行政性力量，和自上而下的財政轉移支付。而其中村社組織是非常關鍵的中介。過去10多年，村社組織在為農民提供基本生產生活條件是起到了一些作用的，其中的經費就來自向農民的收費。但是，當時的村社組織在供給公共品時，存在兩個基本缺陷，一是向農民收費，往往引起農民的不滿，二是民主不夠，農民缺少在公共事務中的足夠發(fā)言權。這兩點都是與當時國家向農民收稅的宏觀政策聯(lián)系在一起的。現在的情況則已經完全不同了，就是國家不僅不再向農民收稅，而且向農村轉移越來越多的財政經費。這個時候，如果國家可以將部分轉移支付資金轉移到村社集體，而村社集體充分利用已經實踐多年的民主制度來決定如何將這筆錢用在該用的地方。農民表達他們的公共品需求偏好的適當單位是村社，村莊是實行村民自治的，有村民代表會議的成熟運作經驗，有過一事一議的多年實踐。若依托村社這個“塊塊”，自上而下的財政轉移支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事業(yè)建設中，最終造福億萬農民。