媒體與政府關(guān)系的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的演變和啟示

【摘要】媒體的總體發(fā)展水平其實(shí)是由政府和公眾的關(guān)系來限制的。其發(fā)展水平也受政府和公眾之間的關(guān)系來決定。一個國家的民主制度及其發(fā)展水平往往體現(xiàn)出這個國家政府和公眾的關(guān)系。在我國，社會主義民主制度正在一步一步地完善中，媒體的發(fā)展也受民主制度和其發(fā)展水平影響。

筆者通過分析整理政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中媒體與政府關(guān)系的理論演變，分析得出不同的民主程度下媒體與政府關(guān)系的一般特征。通過政治學(xué)框架分析媒體、政府、民眾和其他非政府組織的三種基本的關(guān)系格局。

【關(guān)鍵詞】媒體與政府 政治經(jīng)濟(jì)學(xué) 關(guān)系模型

一、公民社會理論的啟示——不同民主程度下的三種關(guān)系格局

在公民社會理論中最具代表的人物是19世紀(jì)法國思想家托克維爾。在他看來，這種各種獨(dú)立的團(tuán)體和非黨派的媒體是美國民主的自由學(xué)校，也是其得以健康運(yùn)作的動力之源。他認(rèn)為，一個志愿性社團(tuán)組成的活躍的、警覺的、強(qiáng)有力的市民社會對于遏制多數(shù)專制是必不可少的。盡管很多理論和說法各有不同，但它基本上都強(qiáng)調(diào)一個獨(dú)立于國家或者舊的宗族和封建紐帶的個人行動自治空間的存在。可見，早在19世紀(jì)人們就意識到國家需要一個公共輿論空間使得遏制政府成為可能。媒體是公共輿論空間的保障。

媒體的總體發(fā)展水平其實(shí)也是由政府和公眾的關(guān)系來限制的。其發(fā)展水平也受政府和公眾之間的關(guān)系來決定。一個國家的民主制度及其發(fā)展水平往往體現(xiàn)出這個國家政府和公眾的關(guān)系。在我國，社會主義民主制度正在一步一步地完善中，媒體的發(fā)展也受民主制度和其發(fā)展水平影響。

公共政策的利益集團(tuán)理論中，媒體是為了一定利益而存在的。媒體的作用實(shí)質(zhì)上是要在兩者之間維持利益的平衡。所以，政府與公眾的關(guān)系實(shí)際上決定了媒體的影響力以及其發(fā)揮作用的方式。媒體在其發(fā)展過程中要處理很多關(guān)系，而這些關(guān)系的核心在于政府和公眾之間的關(guān)系，其他關(guān)系如與相關(guān)利益團(tuán)體關(guān)系，或是與國外媒體組織關(guān)系，這些關(guān)系的實(shí)質(zhì)依然是由媒體自身在政府和公眾之間這個最核心、最基本的關(guān)系的定位。而政府和公眾的關(guān)系首先反映在公民參政的水平，尤其是處理兩者利益沖突時。其實(shí)其發(fā)揮的作用首先體現(xiàn)在維護(hù)公民的利益的過程中，如何處理政府與民眾的關(guān)系。在不同的利益格局下，媒體和政府，民眾之間的關(guān)系各有不同，具體情況如下：

第一種關(guān)系格局：媒體利益地位不獨(dú)立。

民眾和政府的關(guān)系：政府的重點(diǎn)在于教育公眾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，處理的是人與國家的關(guān)系。通過教育使公眾意識到危機(jī)或必要性，從而自覺維護(hù)和實(shí)施政府的政策，接受符合國家發(fā)展的生活方式。比如，政府可能采用市場機(jī)制，用提高資源價格、征收稅的方式刺激企業(yè)和消費(fèi)者的節(jié)約行為。媒體與民眾的關(guān)系：媒體主要在于公眾教育、信息傳播、娛樂等，著眼點(diǎn)是調(diào)整人與社會、國家、自然的關(guān)系，大多比較溫和，較少代表公眾或團(tuán)體利益和政府發(fā)生對立。

政府和媒體的關(guān)系：政府通過交付一定經(jīng)費(fèi)，或者給予政策便利，支持媒體開展活動，鼓勵他們對公眾進(jìn)行教育和宣傳，以配合政府的政策等等。一些政策會直接增加公眾負(fù)擔(dān)，需要公眾的理解和配合。推行垃圾分類和廢物回收，也需要在較高的公眾意識的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在這樣的情況下，媒體目前主要定位為教育、培育公眾和青少年環(huán)保意識，動員植樹造林，倡導(dǎo)環(huán)保的生活方式。同時也對一些環(huán)境事件加以披露，施加壓力。比如在環(huán)保問題上，媒體活動與政府目標(biāo)一致：由于政府和社會長期以來對環(huán)境問題深化認(rèn)識，已成為中國的基本國策和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。媒體的活動和國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相一致。在政府支持下，我國環(huán)境教育逐步普及，導(dǎo)致公民環(huán)境意識的增強(qiáng)，公民環(huán)境權(quán)利在一定程度上獲得法律和政策認(rèn)同。2003年9月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評價法》，對政府規(guī)劃和建設(shè)項目的參與問題還做出了具體規(guī)定。這是迄今為止涉及公眾參與環(huán)境決策的最高層次、最為明確的法律規(guī)定。環(huán)境管理部門的開明態(tài)度：作為環(huán)境決策管理的主要部門，國家環(huán)保總局相對于其他政府部門，更樂于汲取民意，對媒體的開放和接納程度較高。此外，雙方在環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)上沒有沖突，存在利益的一致性。在一些環(huán)境案件的查處上，環(huán)境部門宥于權(quán)限，無法對其他政府部門形成有效的監(jiān)督和制約，還需要和媒體結(jié)為盟友。

第二種利益格局：媒體代表一部分受損害人的利益。

政府政策可能損害一部分人利益相關(guān)人的利益，大多數(shù)時候是弱勢群體。這時，僅僅依靠環(huán)境教育不足以保證資源管理和利用政策的有效性，只有受到?jīng)Q策影響的利益群體對決策擁有發(fā)言權(quán)，這些群體才能自愿去維護(hù)和實(shí)施政府的環(huán)境決策，而政府才能權(quán)衡各方利益，使決策科學(xué)化。媒體在這種利益格局下代表公眾利益或消費(fèi)者群體，可以充當(dāng)政府和公眾協(xié)商的中介。現(xiàn)有的社區(qū)和群眾組織也可以成為公眾利益的代言人，但前提是它們由政府職能的延伸變得自治、獨(dú)立起來。當(dāng)然，協(xié)商的過程既有合作和妥協(xié)，也會產(chǎn)生沖突。但協(xié)商是化解沖突、改善決策公平和科學(xué)的重要手段。媒體往往通過影響國內(nèi)外輿論形成影響政府政策的強(qiáng)大壓力。而媒體作為利害關(guān)系人和政府協(xié)商環(huán)境決策。與政府協(xié)商，側(cè)重對決策過程的把握。

第三種關(guān)系格局：媒體代表民意。

民眾與政府的關(guān)系：政府與公眾是平等協(xié)商的關(guān)系。民眾的權(quán)利參與理念強(qiáng)，即公眾擁有決定他們現(xiàn)在以及后代未來生活和環(huán)境的權(quán)利，公眾參與和社會監(jiān)督就是基于這樣的權(quán)利。政府的作用需要在利益分化的格局中把握利益的平衡。政府也有其自身的利益，也要把握公眾利益，以及利益集團(tuán)利益等等。

民眾與媒體：媒體與民眾都擁有獨(dú)立的地位，他們對政府以及企業(yè)的監(jiān)督，是社會公眾或媒體及其他利益相關(guān)者參與環(huán)境決策和管理的一種形式，側(cè)重于針對環(huán)境政策出臺后的實(shí)施行為加以影響。

媒體與政府：媒體及其他利益相關(guān)者參與環(huán)境決策和管理的一種形式，側(cè)重于針對環(huán)境政策出臺后的實(shí)施行為加以影響。

二、政府失靈理論的啟示——法律和行政管制決定媒體角色

市場和國家都可能失靈。市場失靈是指，市場不能提供所有的或最讓人心滿意足的公共物品。市場失靈的存在常被用來作為政府干預(yù)資源分配的正當(dāng)理由。市場失靈，國家能為集體消費(fèi)提供公共物品，但它也可能出現(xiàn)各種形式的失靈。第一種國家失靈的一種普遍形式就是“國家部門效率低下”。另一種形式就是，國家往往只提供滿足中間選民水平的公共物品，從而讓一些人對公共物品的需求得不到滿足。在市場和國家都失靈的地方，媒體或許可以扮演正面角色，與只能按照供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)提供公共物品的國家也不同，媒體十分靈活。因此，媒體可以補(bǔ)充供應(yīng)政府未供應(yīng)的那部分公共服務(wù)，從而滿足上述未被滿足的剩余需求。即媒體獨(dú)立地提供政府無法提供的公共產(chǎn)品。這標(biāo)志著從原來單純地將媒體與政府“對抗”的角色轉(zhuǎn)到了“替補(bǔ)”的角色。而這個替補(bǔ)的角色需要國家的行政和法律上的支持。法律和行政管制是決定媒體的角色的關(guān)鍵因素。法律和行政管制一方面在獲取合法“身份”方面，另一方面部分媒體在資源獲取、社會認(rèn)知、活動開展等方面影響媒體。以媒體的登記程序?yàn)槔F(xiàn)行法規(guī)要求首先必須有業(yè)務(wù)主管單位審批，沒有業(yè)務(wù)主管單位或沒經(jīng)批準(zhǔn)，登記管理部門不予受理。因此，媒體必須與政府建立各種聯(lián)系，以便在獲取資源和確定活動目標(biāo)方面取得政府的支持。

三、薩拉蒙的自愿失靈理論和委托政府理論下的啟示——財政決定媒體依賴度

從社會存在的三種關(guān)鍵力量來看，我們可以分政府、市場與公民社會。公民社會也被看作一種規(guī)范理論，公民社會的倡導(dǎo)者會主張建設(shè)公民社會，加強(qiáng)公共領(lǐng)域，限制國家的權(quán)力。在社會的發(fā)展過程中由于存在著市場失靈和政府失靈等因素，作為公民社會的力量的NGO作為彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈的第三部門（the third sector萊斯特·薩拉蒙，1978），隨著全球化及社會的變遷政府（第一部門）、市場（第二部門）、NGO（第三部門）將共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大支柱。媒體是NGO中的重要組織。

媒體的出現(xiàn)除了國家和經(jīng)濟(jì)的主要因素還包括文化等諸多的方面。除了提供公共物品外，媒體還提供某些類型的私人物品，尤其是在消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間信息分布不對稱的私人物品和服務(wù)。然而，為了提供這兩種物品，媒體必須創(chuàng)造充足穩(wěn)定的收入流。就是在這點(diǎn)上，自愿行為可能會與目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。萊斯特·薩拉蒙把這稱為“自愿失靈”。“自愿失靈”可能發(fā)生有兩個原因：首先，如果媒體提供的是具有公共物品性質(zhì)的服務(wù)，那么，預(yù)計它們會面臨免費(fèi)搭車者的問題。“公共物品”是這樣一種產(chǎn)品或服務(wù)：一旦把它提供給了一個人，那就可以提供給其他人而不需花費(fèi)額外成本。公共物品有兩個特點(diǎn)：“無競爭消費(fèi)”（即一個人消費(fèi)了這種物品不會減少其他人消費(fèi)這種物品的機(jī)會）和“無排他性”（即一旦提供了這種物品，生產(chǎn)者就無法防止任何人消費(fèi)這種物品）。因此，普遍的免費(fèi)搭車意味著，自愿的解決方案可能最終失靈。

在這種假設(shè)下，媒體的財政必須達(dá)到充足的水平并持續(xù)下去。媒體的問題在于，它們沒有政府的那種強(qiáng)制性力量，自愿的解決方案是它們唯一可以采用的方法。在這個意義上，財政不足是自愿部門與生俱來的弱點(diǎn)。在財務(wù)上，該部門永遠(yuǎn)不可能成為“獨(dú)立的部門”。因此，媒體組織不可避免地在財政上依賴政府抑或其他利益團(tuán)體。因此主要是財政問題決定了媒體與政府之間的關(guān)系。

來源：約翰霍普金斯非營利部門比較研究計劃網(wǎng)址：www.jhu.edu/～ccss/research.html

媒體最大的一個資金來源就是政府補(bǔ)貼和撥款（見上圖）。在中國許多媒體依舊如此。例如，在德國和法國等歐洲大國的公營媒體中，政府分別占非營利部門收入總額的64.3％和57.8％。在西歐和北歐的小國，政府支持甚至更顯著。荷蘭、愛爾蘭、比利時、瑞典和瑞士皆屬此類。在比利時，非營利部門支出的近80％是由政府資助的。部門私營的媒體也接受政府的資金。政府資金是如此重要，以至于媒體只有在那些可以獲得這類資金的領(lǐng)域才能繁榮昌盛。媒體接受公共部門的資助是一個不可否認(rèn)的事實(shí)，合作關(guān)系常常體現(xiàn)為公共資助/私人生產(chǎn)的形式：政府要求媒體實(shí)際傳遞服務(wù)，而媒體依賴政府獲得財務(wù)支持。在一定程度上導(dǎo)致媒體的依賴。

參考文獻(xiàn)

①Salamon， Lester M. and Anheier， Helmut K.， 1997， 《澄清非政府組織》

②王紹光:《金錢與自主——市民社會面臨的兩難境地》，中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)

③黃宗智：《中國的“公共領(lǐng)域”與“市民社會”——國家與社會間的第三領(lǐng)域》

④郭小聰：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》中國人民大學(xué)出版社

⑤來源:約翰霍普金斯非營利部門比較研究計劃網(wǎng)址:www.jhu.edu/~ccss/research.html

⑥托馬斯·戴伊《公共政策分析》1999年，華夏出版社， 199頁

（作者單位：南京大學(xué)新聞與傳播學(xué)院）