發展型社會：惠及１３億人的基本公共服務

基本公共服務是人類發展的重要保障。一個國家（地區）的人類發展水平，在很大程度上取決于基本公共服務供給水平；一個國家（地區）人類發展的公平程度，也取決于基本公共服務的均等化程度。

我國已開始進入從生存型社會向發展型社會過渡的新階段

今年是我國改革開放30年。始于20世紀70年代末的改革開放，是我國30年來人類發展的基本背景；這30年人類發展水平的提高，相當大程度上得益于改革開放帶來的經濟發展和社會進步。

我國30年改革開放的歷史貢獻，既體現為持續快速的經濟增長，也體現為人類發展指數（HDI）的快速提升。我國的HDI從改革開放前（1975年）略高于低人類發展水平的0.53，上升到2006年的0.781，開始接近高人類發展國家的水平，在國際上的排名從1991年的101位上升到2007年的81位。農村貧困發生率從1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。當前，我國人類發展的一些關鍵性指標，已經可以和一些發達國家相媲美。

根據我國社會需求結構、經濟結構、消費結構、社會結構和制度結構正在發生的變化，我國已開始進入從生存型社會向發展型社會過渡的新階段。生存型社會發展的主要目標之一是解決溫飽問題。進入發展型社會，盡管經濟發展水平還有待提高，但多數人的溫飽問題已經得到初步解決，發展的目標開始逐步聚焦于人的自身發展。

我國社會發展階段實現歷史性提升，社會矛盾也隨之發生明顯變化。中共十七大報告指出，“進入新世紀新階段，我國發展呈現一系列階段性特征。”從現實的基本國情出發，在注重廣大社會成員日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間這個主要矛盾的同時，更需要強調社會發展的階段性特征。進入本世紀以來，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺，成為我國新階段的突出矛盾。解決這一矛盾，需要為廣大社會成員提供在市場經濟條件下充分就業、過上自己認為有意義而愿意過的生活；需要為全體人民追求健康、快樂而豐富的生活提供公共醫療衛生和文化體育服務；需要在基礎教育的基礎上，提供更長年限的義務教育，進一步提高全體社會成員的受教育程度。這些公共需求的滿足，是人的自身發展不可或缺的前提條件。所以，能否滿足廣大社會成員的教育、衛生、社會保障、公共就業等基本公共服務，已經成為新階段我國人類發展面臨的重大課題。

惠及13億人的基本公共服務是新階段我國人類發展的重大任務

從新階段我國人類發展的現實需求看，實現基本公共服務均等化，建立惠及13億人的基本公共服務體系，不僅可以為經濟持續發展創造良好的社會條件，還可以有效緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距，促進社會公平正義和社會和諧。

基本公共服務均等化是保障與改善民生的主要任務。保障與改善民生，直接依賴教育、衛生、基本社會保障和公共就業等基本公共服務對社會成員的可及性，要求“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。當前，我國困難群體的形成大都同基本公共服務短缺和不到位直接相關。2003年第三次全國衛生服務調查發現，疾病是農村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區，教育負擔已經成為致貧的主要原因之一。特別是農村家庭，教育花費是他們的頭號家庭開支。

基本公共服務均等化是推進城鄉一體化的重要舉措。中共十七屆三中全會明確提出，要“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。從現實看，推進城鄉一體化，應當充分估計基本公共服務均等化在縮小城鄉差距中的作用。2007年，我國城鄉人均收入之比已經達到3.33:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉居民家庭人均收入實際比率將高達5～6:1。據此估算，城鄉基本公共服務差距對城鄉實際收入差距的影響度在30%～40%左右。為此，新階段緩解城鄉差距重要途徑之一是加快實現城鄉基本公共服務均等化，賦予農民與城市居民同等的發展權利和發展機會。

基本公共服務均等化是擴大內需、保持經濟平穩較快增長的重要條件。從實踐看，基本公共服務水平的提高，對經濟的可持續增長有著非常重要的影響：一方面，在健康和教育領域的基本公共服務供給，有助于促進人力資本積累，替代物質資源的投入，提高勞動生產率和資源的利用效率，降低經濟增長對物質資源投入的依賴；另一方面，基本公共服務的供給，特別是基本社會保障水平的提高，有助于減少居民的預防性儲蓄，促進消費，擴大內需，實現經濟發展方式的轉變和經濟結構的優化。

加快建立惠及13億人的基本公共服務體制

我國進入新階段，著力推進基本公共服務均等化，有一個財力的問題，但更重要的是體制建設和制度創新的問題。近1-2年，國家一周的財政收入就相當于1978年全年收入的總和。隨著經濟的持續快速增長，財力條件的約束還會進一步減小。問題在于，在過去30年的改革開放中，計劃經濟時代的公共服務體制逐步消解，但新的公共服務體制建設還遠不適應全社會公共需求全面快速增長的趨勢。

建立政府在基本公共服務供給中承擔最終責任的體制機制。實現基本公共服務均等化，首先應確立政府在基本公共服務中的職能定位。例如：應當明確界定政府的基本公共服務供給責任，明確劃分中央、省級以及省以下各級政府的基本公共服務分工。建立基本公共服務績效評價與監測體系，使基本公共服務成為政府績效評價的重要內容，強化對各級政府官員的激勵機制，使基本公共服務的供給可問責。建立基本公共服務供給的多元參與機制，加強社區和社會組織在公共服務供給中的作用，包括實際參與供給、監督以及表達消費者對公共服務的要求與預期等。

按照基本公共服務均等化的要求完善公共財政制度。財政能力的均等化需要相關的制度安排。例如：加快公共財政的轉型，逐步提高基本公共服務財政性投入占財政總支出的比重。建立財政能力均等化的體制機制，完善轉移支付制度。在有條件的地區，繼續試行和推廣省直管縣、鄉財縣管鄉用，提高財政資金配置效率。

建立城鄉統一的基本公共服務體制。城鄉基本公共服務供給的失衡，已成為新階段我國統籌城鄉發展的突出問題。從農村的情況看，基本公共服務制度的嚴重缺失使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務。當前，我國正在推進以義務教育體制改革、縣鄉財政體制改革、鄉鎮政府改革等為主要任務的農村綜合改革。從當前農村的公共需求看，新階段的農村綜合改革要以建立覆蓋農村的基本公共服務制度為主線。

建立權威、系統的基本公共服務法規體系。我國基本公共服務實施中的相關立法還需要進一步提高權威性和系統性。主要的建議是：逐步使中央與地方政府在基本公共服務中的職責法定化。加強政府與社會關系的立法，以法規的形式，提高不同主體對基本公共服務的制度化參與程度，增大透明度，規范不同主體的參與方式與行為，建立各方之間的合作關系。加快公共財政立法，將公共服務財政預算保障與公共服務支出責任和財力的平衡納入法制化軌道。（作者分別為中國（海南）改革研究院院長，副院長）