《物權(quán)法》視野中的農(nóng)地問(wèn)題

摘要：晚近以來(lái)，農(nóng)村土地問(wèn)題成為法學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，新近出臺(tái)的《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地問(wèn)題的規(guī)定存在諸多缺陷，其因由在于價(jià)值取向的多元化。要真正保障農(nóng)民的土地權(quán)益，必須堅(jiān)持農(nóng)地立法價(jià)值取向的一元化，即尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益。在具體措施上，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民真正意義上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利；協(xié)調(diào)好物權(quán)法的統(tǒng)一性和地方立法的靈活性之間的關(guān)系；夯實(shí)農(nóng)民行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的民主根基。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；農(nóng)地；價(jià)值取向；多元；一元

中圖分類號(hào)：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－００87－０4

一、農(nóng)地立法中的多元價(jià)值取向之惑

中國(guó)問(wèn)題的根本是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵是土地問(wèn)題。三農(nóng)問(wèn)題現(xiàn)今已成為顯學(xué)，因《物權(quán)法》的制定與新近出臺(tái)，更使農(nóng)村土地問(wèn)題成為法學(xué)界研究的重點(diǎn)和爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開(kāi)等問(wèn)題，一直存在不同見(jiàn)解。由于學(xué)界基本共識(shí)缺失等原因，最終出臺(tái)的《物權(quán)法》刪除了大量存有爭(zhēng)議的條款，使農(nóng)村土地制度供給面臨著缺失的境地，僅有的規(guī)定也存在著諸多缺陷。導(dǎo)致學(xué)界話語(yǔ)爭(zhēng)議出現(xiàn)的重要原因在于爭(zhēng)議的雙方所處的語(yǔ)境不同，即學(xué)者們對(duì)不同價(jià)值取向的強(qiáng)調(diào)，常常是造成農(nóng)地立法爭(zhēng)議的緣由。據(jù)此，我們對(duì)農(nóng)村土地立法中的價(jià)值取向逐一作出解讀，以期對(duì)法學(xué)界的爭(zhēng)議產(chǎn)生積極的啟示，以利于未來(lái)《物權(quán)法》的更新。

價(jià)值取向之一：保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是民法的基石，也是人權(quán)的重要內(nèi)容①。作為權(quán)利而言，其法律保障至少包括法律的確認(rèn)和救濟(jì)兩個(gè)方面。在農(nóng)民中進(jìn)行的隨機(jī)抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)問(wèn)起“土地歸誰(shuí)所有”時(shí)，60%以上的農(nóng)民毫不猶豫地回答“歸國(guó)家所有”，他們認(rèn)為自己所承包經(jīng)營(yíng)的毫無(wú)疑義是國(guó)家的土地②。對(duì)于自己擁有財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的集體土地居然認(rèn)為是國(guó)家所有，其背后的緣由值得我們深思。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例。從權(quán)利確認(rèn)的角度看，《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租和互換應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人備案，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓則需要發(fā)包人同意，并且轉(zhuǎn)讓人要有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源。然而，準(zhǔn)確判斷“承包人是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”是困難的，在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性。法律的這一規(guī)定，其結(jié)果只是使發(fā)包方可以以承包人沒(méi)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源為正當(dāng)理由，干預(yù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)③。這是土地承包人在土地承包經(jīng)營(yíng)合同中處于被動(dòng)地位的真實(shí)反映。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)發(fā)包人與承包人簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同設(shè)定的，但這種合同關(guān)系并非通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成，而是帶有強(qiáng)烈的行政性。發(fā)包人的意志對(duì)于合同的內(nèi)容起主導(dǎo)性作用，發(fā)包人往往可自行確定合同內(nèi)容，且合同中往往還附加給承包人一些行政義務(wù)，承包人只能在合同上簽字，而少有協(xié)商的權(quán)利。這樣的合同中所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)必然失衡，承包人的利益根本無(wú)法得到切實(shí)保護(hù)。從法律救濟(jì)角度看，實(shí)踐中，承包合同往往成為地方政府和鄉(xiāng)村干部治理農(nóng)民和鄉(xiāng)村事務(wù)的一種可資利用的工具。1984年第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作會(huì)議后，我國(guó)法院將農(nóng)村承包合同糾紛明確納入受案范圍，但法院的著眼點(diǎn)并不只是解決糾紛，而是試圖通過(guò)對(duì)合同糾紛的處置幫助黨和政府改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的治理④。因此，法院對(duì)承包人的權(quán)利救濟(jì)更大程度上是一種對(duì)于農(nóng)民的治理需要，而非一種法律保障方式。從《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，權(quán)利救濟(jì)方式也還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，在此背景下，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)保障以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為代表的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并希望這成為土地立法的價(jià)值取向也就在情理之中了。

價(jià)值取向之二：化解區(qū)域差異。我國(guó)是一個(gè)非均衡的龐大國(guó)家，不僅城市與農(nóng)村存在非均衡的現(xiàn)象，同是農(nóng)村，不同地區(qū)的情況也存在很大差異。而在《物權(quán)法》的制定過(guò)程中，盡管立法者試圖照顧到各地區(qū)的差異，但事實(shí)上要在一部法律中兼及差異巨大的不同地區(qū)，對(duì)于立法者而言，實(shí)在是勉為其難了。

以土地的保障功能為例。在中西部的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)。他們?nèi)魧⑼恋刭u出去了，他們的根便沒(méi)有了，他們便成為真正意義上的“流民”。流民的生活水準(zhǔn)必然很低，并將對(duì)城市的社會(huì)秩序構(gòu)成威脅。這是學(xué)者們論述我國(guó)農(nóng)村土地保障功能的一般思路，但此思路在我國(guó)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村并不適用。以江浙為例，蘇州市70%的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了非農(nóng)領(lǐng)域；無(wú)錫市148萬(wàn)個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力中，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的占70%；紹興縣64%的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；張家港市有超過(guò)80%的農(nóng)戶和勞動(dòng)力離開(kāi)了土地⑤。其實(shí)，當(dāng)下的農(nóng)村土地問(wèn)題主要是中西部的農(nóng)村土地問(wèn)題。中西部農(nóng)村土地之所以成為問(wèn)題，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性，中西部一般農(nóng)村的土地不能帶來(lái)豐厚的收益，但中西部大量農(nóng)村人口無(wú)法從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，這些很少的土地收益就必須養(yǎng)活轉(zhuǎn)移不出去的大量人口，讓這些轉(zhuǎn)移不出去的人口可以過(guò)上溫飽有余的生活，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能便凸現(xiàn)出來(lái)。《物權(quán)法》第一百八十四條就規(guī)定：耕地和宅基地的使用權(quán)不得抵押。這些規(guī)定都是立法者在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的社會(huì)保障作用。

又如農(nóng)村宅基地交易的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為：農(nóng)村宅基地分配制度是有效維系億萬(wàn)農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要制度，開(kāi)禁或變相開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易的主張不過(guò)是強(qiáng)勢(shì)群體的利益訴求，不具有正當(dāng)性和公平性⑥。其實(shí)，絕對(duì)禁止農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的制度安排并不符合發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的利益訴求，相反，在中西部的很多地方，農(nóng)民的宅基地并沒(méi)有太大的市場(chǎng)，禁止或允許其交易，意義并沒(méi)有想象的那么大。“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”這一條款在物權(quán)法草案中反復(fù)刪與增的現(xiàn)象在本質(zhì)上反映的是《物權(quán)法》無(wú)法同時(shí)顧及東、中、西部的現(xiàn)實(shí)狀況和利益訴求的困惑。化解區(qū)域差異這一價(jià)值取向，在事實(shí)上是無(wú)法通過(guò)《物權(quán)法》這一部法律實(shí)現(xiàn)的。最終《物權(quán)法》選擇了對(duì)農(nóng)村宅基地交易合法性的問(wèn)題避而不談，在一定程度上反映了立法者的尷尬與無(wú)奈。

價(jià)值取向之三：保障農(nóng)民的生存根基。中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地具有樸素的感情，農(nóng)民如何與土地結(jié)合，不僅對(duì)于當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，而且對(duì)于已務(wù)工經(jīng)商的打工農(nóng)民，都具有十分重要的意義。對(duì)于主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來(lái)講，土地是他們的收入來(lái)源，也是他們未來(lái)的希望，采取農(nóng)民與土地直接結(jié)合的形式，有利于農(nóng)民提高對(duì)土地的投入水平，從而安心務(wù)農(nóng)，避免盲目流入城市，減少中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中巨大的就業(yè)壓力。對(duì)外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一旦城市或沿海就業(yè)不景氣，大批農(nóng)民工無(wú)工可做時(shí)，與農(nóng)民直接結(jié)合的土地制度，使外出農(nóng)民可以回流農(nóng)村，從而可以減少農(nóng)民在城市的盲目滯留，減少流民對(duì)社會(huì)治安和政治穩(wěn)定造成的新的壓力。

為了保護(hù)農(nóng)民的生存根基，《物權(quán)法》第一百二十八條要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，采取轉(zhuǎn)包、出租和互換方式流轉(zhuǎn)的應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人備案，而采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的則需要發(fā)包人同意，并且轉(zhuǎn)讓人要有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源。《物權(quán)法》（征求意見(jiàn)稿）第一百六十二條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制在很大程度上也是為了使農(nóng)民不至于輕易喪失立足之地。而《物權(quán)法》則為避免爭(zhēng)議，對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有涉及。在此，土地不再僅僅具有財(cái)產(chǎn)的意義，而具有了政治穩(wěn)定的意義。

通過(guò)土地制度來(lái)形成流動(dòng)中的農(nóng)民與家鄉(xiāng)之間的密切關(guān)聯(lián)，鼓勵(lì)流動(dòng)中的農(nóng)民建立而不是割斷與土地之間的聯(lián)系，從而形成農(nóng)民合理的、有回頭路可走的流動(dòng)，無(wú)疑是現(xiàn)階段的最佳選擇。從這個(gè)意義上講，《物權(quán)法》限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)似乎又有其理論上的合理性，保障農(nóng)民的生存根基似乎也應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)地立法的價(jià)值取向。

價(jià)值取向之四：平息利益沖突。在現(xiàn)今農(nóng)村，土地成為眾多利益沖突的交集。征地問(wèn)題表面上看是地方政府行為問(wèn)題，土地違法也主要是地方政府違法，但其深刻的背景為地方政府與中央政府之間的財(cái)源之爭(zhēng)。在實(shí)行分稅制改革后，在主要財(cái)源上收的情況下，地方政府征收“農(nóng)民”的集體土地便不失為聚財(cái)?shù)囊粋€(gè)好方法，在政績(jī)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益面前，地方政府的土地違法行為便呈屢禁不止之勢(shì)。《土地管理法》等法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)用很低，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建筑用地以后可以獲得巨大的利益增值，但這種增值與農(nóng)民無(wú)緣，這部分收入大部分落入地方政府的錢袋。據(jù)估計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民僅在征地環(huán)節(jié)上所損失的收入不下2萬(wàn)億元人民幣⑦。

其實(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織之間，在鄉(xiāng)村和農(nóng)民之間，均普遍存在利益之爭(zhēng)。在當(dāng)下農(nóng)村，除了一些發(fā)達(dá)地區(qū)建立有獨(dú)立于村民委員會(huì)的村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織外，大部分地區(qū)都是由行政村的村民委員會(huì)代表村民行使土地所有權(quán)。作為組織的村莊，在事實(shí)上充當(dāng)著農(nóng)村土地的所有權(quán)主體⑧。現(xiàn)實(shí)中，作為所有權(quán)行使主體的村民委員會(huì)并沒(méi)有很好地維護(hù)農(nóng)民的利益，相反，成為了侵害農(nóng)民土地權(quán)益的幫兇。在有限的農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)和村民委員會(huì)拿走了大部分，成為了最重要的獲利者。

在農(nóng)業(yè)稅減免之前，盡管國(guó)家的體制性權(quán)利上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行使其政府功能，卻常常將村作為其下屬組織對(duì)待，致使村集體的行政化傾向非常突出⑨。村集體所承載的行政負(fù)擔(dān)淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒(méi)⑩。盡管在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，村集體與村民結(jié)成利益共同體的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，但村干部與村民之間的沖突也屢見(jiàn)不鮮。村組織截流征地補(bǔ)償金，村干部利用手中的權(quán)力謀取灰色收入的事件十分普遍，村民們對(duì)此無(wú)不憤恨，卻也無(wú)可奈何。

在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的利益博弈中，農(nóng)民承受著巨大的利益損失。農(nóng)民唯有以弱者的武器，即上訪、群體性事件等手段來(lái)進(jìn)行抗?fàn)帯＝鼛啄陙?lái)，我國(guó)農(nóng)村因土地征用而引發(fā)的農(nóng)民上訪事件，占我國(guó)農(nóng)民信訪總量的比重始終靠前。2005年全國(guó)共發(fā)生因土地引起的群體性突發(fā)事件19700起，約占全部農(nóng)村群體性事件的65%{11}。土地問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)沖突的焦點(diǎn)問(wèn)題。

有鑒于此，《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定了征收集體所有土地的補(bǔ)償辦法。盡管該規(guī)定比《物權(quán)法》（征求意見(jiàn)稿）的規(guī)定稍顯詳盡，但對(duì)于實(shí)踐中許多重要問(wèn)題仍然沒(méi)有提供解決的方案（下文詳述），也無(wú)法平息各主體之間的利益沖突。

二、農(nóng)地立法價(jià)值取向的一元化——尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益

如前文所述，新近出臺(tái)的《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)地問(wèn)題的規(guī)定存在諸多不足，與其立法價(jià)值取向的多元化有直接的關(guān)系。那么，我國(guó)關(guān)涉農(nóng)民土地權(quán)益的立法價(jià)值取向到底應(yīng)當(dāng)是什么呢？我們認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)是一元化的，即尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益，其他的立法目標(biāo)在位階上都應(yīng)當(dāng)在此之下。

首先，權(quán)利的核心理念就是尊重當(dāng)事人的意思。既然要對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益給予財(cái)產(chǎn)權(quán)般的保護(hù)，就應(yīng)當(dāng)最大程度上尊重農(nóng)民的自由意志。如《土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)者有權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式轉(zhuǎn)讓。在這里把農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、贈(zèng)與和抵押的權(quán)利剝奪了，這樣的規(guī)定更多地考慮的是立法者的意愿，而非農(nóng)民的。試想，當(dāng)農(nóng)民急切需要資金的情況下，法律為何剝奪其用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行抵押呢？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其支配者為何無(wú)法享受其帶來(lái)的利益呢？所以我們強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民是土地權(quán)益的享有者，應(yīng)當(dāng)最大程度上尊重其意愿，而不是用冠冕堂皇的名義讓其利益消失。

其次，必須切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。《物權(quán)法》的制定過(guò)程中，爭(zhēng)議最大的就是建設(shè)用地使用權(quán)是否包括集體所有的土地。原先的規(guī)定是，國(guó)有土地如何流轉(zhuǎn)，集體土地就可以在多大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這就實(shí)現(xiàn)了國(guó)有土地和集體土地的法律地位平等。但根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十一條的規(guī)定，集體土地要變?yōu)榻ㄔO(shè)用地仍然必須先由國(guó)家征收，然后以國(guó)家的名義出讓。這就使國(guó)家繼續(xù)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，而不允許集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。盡管實(shí)踐中農(nóng)民以“小產(chǎn)權(quán)房”的形式對(duì)此規(guī)定進(jìn)行了實(shí)際意義上的抗?fàn)帲@種以法律的形式剝奪農(nóng)民群體合法土地權(quán)益的做法值得我們深思和反省。另一個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題就是農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的房屋可否自由出賣的問(wèn)題。《物權(quán)法》最終沒(méi)有開(kāi)禁。有學(xué)者不禁發(fā)出這樣的疑問(wèn)：第一要解決城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，所有權(quán)既然都是一樣的，為什么還要分成農(nóng)村的房屋和城市的房屋呢？第二要從私權(quán)的角度來(lái)看，農(nóng)民最值錢的房子為什么不能出租不能抵押不能出賣呢？第三，只要房屋本身符合條件，就能轉(zhuǎn)讓，至于宅基地的價(jià)值部分，可以進(jìn)行補(bǔ)償啊！{12} 這樣不合理的規(guī)定在《物權(quán)法》中并不鮮見(jiàn)。可見(jiàn)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益并不是空話，確實(shí)是任重而道遠(yuǎn)啊！

最后，以此為價(jià)值取向更有利于法律的落實(shí)，使書(shū)面上的法律變?yōu)閷?shí)際中的法律。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限問(wèn)題為例。20世紀(jì)90年代后期，中央提出土地延包30年的政策。2002年的《農(nóng)村土地承包法》將這一規(guī)定法律化，并表現(xiàn)為剛性條款。但在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)大部分的基層干部群眾對(duì)此存在異議，普遍覺(jué)得30年承包期太長(zhǎng)，在做法上，部分地區(qū)每隔幾年就進(jìn)行土地調(diào)整，所以實(shí)際承包期多為3年、5年或5至8年（例如湖北黃梅縣、監(jiān)利縣等）。由此不難看出，國(guó)家權(quán)威、法律并不是地權(quán)變化的全部，其他的如村干部決策、農(nóng)民的集體意愿和當(dāng)事人的約定都是影響地權(quán)變動(dòng)的重要因素{13}。此類事實(shí)提醒決策者們，政策也好，法律也罷，只有在尊重農(nóng)民的真實(shí)意愿基礎(chǔ)上，才可能得到切實(shí)的貫徹，反之，即使再好的法律文本，農(nóng)民們只要認(rèn)為不符合其意愿，他們都會(huì)以種種方式加以規(guī)避。從這個(gè)角度講，以尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益作為農(nóng)村土地立法的價(jià)值取向，既是保障農(nóng)民權(quán)益的最好方式，也是避免法律空懸化的最好途徑。

三、實(shí)現(xiàn)尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益立法價(jià)值取向的幾點(diǎn)措施

第一，賦予農(nóng)民真正意義上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利至少包括集體土地所有權(quán)中的成員權(quán)、物權(quán)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。這些權(quán)利在《物權(quán)法》中作出了相對(duì)比較科學(xué)的規(guī)定，但《物權(quán)法》作為最重要的財(cái)產(chǎn)基本法對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題有待進(jìn)一步的完善：其一，集體所有權(quán)的主體并沒(méi)有作出科學(xué)、明確的界定，不利于農(nóng)民作為主體行使其合法權(quán)利。其二，在我國(guó)現(xiàn)今的語(yǔ)境下，必須強(qiáng)調(diào)細(xì)分農(nóng)村，細(xì)化農(nóng)民。我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，不再是鐵板一塊，不同的地區(qū)之間，農(nóng)村、農(nóng)民的差異性已經(jīng)十分明顯，所以若在《物權(quán)法》中搞“一刀切”，似乎不大合時(shí)宜。如承包期限的問(wèn)題，在土地還是農(nóng)民最重要的生存保障的地區(qū)，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以適當(dāng)調(diào)整，最終還是應(yīng)由村民通過(guò)民主方式自決；而在土地已經(jīng)不再是生存保障的地方，則應(yīng)當(dāng)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為永久性經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，使其成為真正意義上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。其三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，其可以依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行流轉(zhuǎn)，具有交換價(jià)值，在集體土地所有權(quán)被征收由國(guó)家取得土地所有權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦歸于消滅，因而其應(yīng)被納入土地征收的補(bǔ)償范圍。應(yīng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為征收的客體，賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地征收中作為一方當(dāng)事人的地位，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人理應(yīng)有權(quán)參與“征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法”的確定，如此將更有利于其合法權(quán)益的保護(hù)。另外，從條文的表述來(lái)講，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定給予被征收人“完全補(bǔ)償”或“按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償”。其四，在集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上，也應(yīng)當(dāng)最大程度上尊重農(nóng)民的意愿，涉及農(nóng)民土地權(quán)益的重大問(wèn)題只有全體村民成員的四分之三同意才能獲得通過(guò)，并賦予異議者一定期限內(nèi)的撤銷權(quán)以阻止本決議的實(shí)施。只有土地權(quán)利的內(nèi)容得到進(jìn)一步的充實(shí)，農(nóng)民才算享有了真正意義上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

第二，協(xié)調(diào)好物權(quán)法的統(tǒng)一性和地方立法的靈活性之間的關(guān)系。鑒于我國(guó)東、中、西部地區(qū)的巨大差異，我們建議立法者可以考慮在出臺(tái)《物權(quán)法》的同時(shí)，對(duì)一些因地域差異帶來(lái)的重大爭(zhēng)議由各省市自行出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)予以規(guī)范。在這方面，我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)有了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》就對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地使用制度進(jìn)行了有益的創(chuàng)新，突出地反映在兩個(gè)方面：一是全面擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用主體和范圍；二是賦予了集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押功能{14}。最終使集體土地與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)。“廣東實(shí)驗(yàn)”被視為一次保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的有益嘗試，盡管其有關(guān)規(guī)定違反了現(xiàn)行法律。此種模式給我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，即可以通過(guò)地方立法的形式解決地區(qū)之間存在差異、無(wú)法用中央統(tǒng)一立法克服的難題，當(dāng)然這種制度創(chuàng)新也要建立在最大程度尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿、切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，并應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方立法的監(jiān)督。《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)村土地的很多具體問(wèn)題并沒(méi)有規(guī)定，這也為地方立法提供了巨大的空間。

第三，夯實(shí)農(nóng)民行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的民主根基。在征地、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等關(guān)涉農(nóng)民權(quán)益的重大問(wèn)題上，必須體現(xiàn)出農(nóng)民的意愿。應(yīng)在《物權(quán)法》中對(duì)何為“公共利益”作出具體的限定；應(yīng)限定非出于國(guó)家公共利益的需要，不得征收農(nóng)民集體所有的土地；村民委員會(huì)無(wú)權(quán)出售本村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地；農(nóng)村集體土地所有權(quán)的變更，必須保護(hù)土地使用權(quán)人的合法利益。并在此基礎(chǔ)上完善征地等涉及農(nóng)民重大土地權(quán)益事項(xiàng)的民主表決程序，并嚴(yán)格限定，嚴(yán)格要求。在由村民委員會(huì)行使集體土地所有權(quán)的地方，應(yīng)把村民自治制度與土地權(quán)益的保障程序進(jìn)行有效的連接，在村民自治的框架內(nèi)解決農(nóng)民自主保障土地權(quán)益的問(wèn)題。有條件的地方，可由農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民代表等直接進(jìn)行有關(guān)土地權(quán)益的交涉、談判。保護(hù)農(nóng)地使用人的權(quán)利，不僅具有保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義，應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)于遏制縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占農(nóng)地這種愈演愈烈的情況也具有特殊的意義{15}。

四、農(nóng)民土地權(quán)利貧困緣于法律缺失，但卻不僅僅是個(gè)法律問(wèn)題

當(dāng)下社會(huì)，農(nóng)民的土地權(quán)益已經(jīng)遠(yuǎn)不僅僅指土地的所有權(quán)，土地權(quán)利制度的重心已經(jīng)由土地的歸屬轉(zhuǎn)移到土地的利用以及土地收益的分配公平。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地法律制度，并沒(méi)有充分體現(xiàn)效率，其公平性也有不足。農(nóng)民土地權(quán)利的貧困很大程度上緣于法律的缺失，沒(méi)有法律的確認(rèn)和救濟(jì)，農(nóng)民的土地權(quán)益是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。但我國(guó)農(nóng)村地權(quán)制度的變遷從來(lái)都不是單一的制度變遷，而是涉及到農(nóng)村社會(huì)諸多層面變革的全息元。正如張佩國(guó)教授所指出的：“地權(quán)是鄉(xiāng)村社會(huì)歷史變遷的全息元，即地權(quán)蘊(yùn)涵了鄉(xiāng)村社會(huì)歷史的全部信息含量。”{16} 所以指望一部《物權(quán)法》解決我國(guó)關(guān)涉農(nóng)民土地權(quán)益的問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的，甚至是危險(xiǎn)的。中國(guó)的土地問(wèn)題并不僅僅是所有權(quán)的問(wèn)題、“流轉(zhuǎn)”問(wèn)題或財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民可以從集體土地的流轉(zhuǎn)中獲取更大的利益時(shí)、當(dāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)時(shí)、當(dāng)宅基地可以自由轉(zhuǎn)讓時(shí)、當(dāng)農(nóng)民們可以像轉(zhuǎn)讓任何其他財(cái)產(chǎn)一樣獲得應(yīng)得的土地收益時(shí)，我們說(shuō)這只是部分實(shí)現(xiàn)了尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益的目標(biāo)。要想充分地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，還必須徹底改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，那將是涉及戶籍、社會(huì)保障等制度的根本性改革。如果農(nóng)民戶口“不離村”，仍然不許農(nóng)民進(jìn)城安家落戶，城市的社會(huì)保障仍然把農(nóng)民排除在外，那么離鄉(xiāng)的農(nóng)民永遠(yuǎn)不會(huì)與土地脫離關(guān)系，離鄉(xiāng)的農(nóng)民永遠(yuǎn)也不會(huì)融入城市之中，土地仍然會(huì)在中西部廣大地區(qū)成為農(nóng)民的最后一道生存保障。因此，農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，它需要綜合制定法律法規(guī)和政策等加以解決，倘若這些制度缺失，農(nóng)民的地權(quán)保障仍只是一句空話。

注釋：

① 馬俊駒、梅夏英：《財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的歷史評(píng)析和現(xiàn)實(shí)思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第1期。

②⑦⑩ 陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第5、41、9頁(yè)。

③ 劉俊：《中國(guó)土地法理論研究》，法律出版社2006年版，第270頁(yè)。

④ 趙曉力：《通過(guò)合同的治理》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。

⑤ 王景新：《現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)地制度及其利益格局重構(gòu)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第95頁(yè)。

⑥ 孟勤國(guó)：《物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期。

⑧ 靳相木、楊學(xué)成：《作為制度的村莊和村莊里的制度》，《管理科學(xué)》2004年第5期。

⑨ 徐勇：《鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版，第64頁(yè)。

{11} 華學(xué)成：《農(nóng)民土地權(quán)的法律保護(hù)問(wèn)題探略》，《政治與法律》2008年第5期。

{12} 江平：《土地立法與農(nóng)民權(quán)益》，載《洪范評(píng)論》第3卷第2輯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第8頁(yè)。

{13} 張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》，上海書(shū)店出版社2006年版，第249頁(yè)。

{14} 周建春：《集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)》，《中國(guó)土地》2003年第6期。

{15} 崔智友：《村民自治與農(nóng)村土地問(wèn)題》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第3期。

{16} 張佩國(guó)：《近代江南鄉(xiāng)村地權(quán)的歷史人類學(xué)研究》，上海人民出版社2002年版，第2頁(yè)。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）