如何解決農民工的社會養老保險問題

近年來出現的退保風潮不僅使農民工無法享受社會養老保險帶來的社會保障，也給用人單位帶來不利的影響，更為重要的是，它為剛剛推行的農民工社會保障制度撕開了一道裂口，阻礙了社會養老保障體系在全國范圍內的統一。農民工社會保險應該是一項對農民工有利的社會制度，但卻遭到了受益人的拒絕，本來需要保險的農民工卻主動退掉了自己將來的生活保障。那么，如何解決農民工這個特殊群體的社會養老保險問題呢?

將農民工納入農村社會養老保險體系?

2001年國家勞動與社會保障部發布了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，《通知》包含了有關農民合同制職工參保的有關規定，大部分地區根據《通知》制定了相應政策，逐步將農民工納入城鎮職工社會保險體系，現在大部分農民工參加的是城鎮職工社會養老保險。然而，由于這一現行制度存在的一系列問題，導致農民工選擇了退保。將農民工納入城鎮職工社會保險導致農民工退保，那是否應該將農民工納入農村社會養老保險體系?

我國農民工的構成比較復雜，農民工數量非常龐大，數以億計，且還在不斷增長。他們來源的地域不同、層次不一，對社會保險的需求也存在較大差別。鄭功成教授早在2000年就提出一個觀點，細化“農民工概念”，分類分層來解決農民工的社會保障問題。第一類是已經城市化的農民工，他們多年在城市工作，有穩定的職業、穩定的生活來源和相對穩定的住所等，他們應逐步地被接納到城市的社會保障體系里來；第二類是以農業生產為主，以進城務工為輔的農民工，這部分人不愿意加入城市的社會保障體系，因為他們進城務工一兩個月就會回家，所掙的錢都要帶回家去，這部分人傾向于進入農村社會保障體系；第三類是處于流動狀態的農民工，他們可能今年在北京，明年在上海，處于非穩定狀態，他們將來有可能變成產業工人，也有可能回去再做農民，對于這部分人可以建立特殊的保障制度來滿足他們的需求。對于第二、三類農民工，現行的社會養老保險制度顯然不適合他們的需求，因為它忽略了農民工這種構成的復雜性，導致其退保如潮就是必然的了。

從目前來看，現行的城鎮職工社會養老保險體系不適合農民工這個特殊群體，將農民工納入農村社會養老保險體系來解決農民工的社保問題是否可行?

有些專家認為，農民工社會養老保險應歸入農村養老保險體系。他們認為，如果把農民工納入城鎮社會養老保險體系，雖然可以彌補個人賬戶的“空賬”運行及緩解當前養老保險金收不抵支的狀況，但是這會加重后者未來的給付負擔，并且操作難度大，管理成本高，地方財政吃緊，容易導致接納農民工的單位由于增加了勞動力的社會保險成本而出現大規模的辭退農民工現象。并且，農民工的就業具有雙重性質，在城鎮失業后仍可回農村務農，生活方式的選擇性強。所以，農民工應該參加農村社會養老保險。

農村社會養老保險實行個人賬戶基金儲備積累，相對靈活，適應了農民工勞動關系變更頻繁、收入水平較低的特點，且個人賬戶也能全部轉移。但是，這種模式的弊端更為突出。首先，它同樣忽略了農民工構成的復雜性，把已經完全城市化的農民工納入到農村社會養老保險體系里明顯不現實。其次，由于繳費實行自愿原則，不帶有強制性，沒有統一的繳費基數和繳費比率，使得參加該模式的農民工的參保率非常低，實際保障水平也不高。再次，考慮到國家城市化發展的既定目標，大多數進城務工的農民工踏上的可能是一條非農化的道路，如果把農民工納入農村社會養老保險體系，不僅不利于打破城鄉分割的戶籍制度，還會因此形成就業、教育、住房等城鄉壁壘，阻礙城市化的進程，同時，還會阻礙全國統一的勞動力市場的建立，不利于農業和農村的發展。如果農民工把回鄉作為規避城市社會風險的行為選擇，則其對于耕地的各項要素投入就可能降至最低，這將進一步造成農業生產的低效率，甚至是農業用地的長期荒置。

所以，把農民工納入農村社會養老保險體系并不能有效地解決問題。綜合以上分析，應該分類解決這個問題，即把第一類農民工納入城鎮職工社會養老保險體系，把第二類農民工納入農村社會養老保險體系，而對于第三類農民工，我們需要設計一套專門的、可行的社會養老保險體系。

農民工社會養老保險的制度設計

1 社保通行證，為社保關系轉接提供技術保證

2001年8月，上海社會保障卡開始試點，并于次年正式投入使用。這張薄薄的卡片記錄了市民的基本信息，單位對個人的社會保險金的繳納情況，個人養老、醫療保險、公積金賬戶的累計本息總額以及失業保險、社會救助和優待撫恤等。支撐社會保障卡工程的是統一的市民信息服務系統，這一系統由庫、網、卡、點四大部分組成，已漸成為上海人辦理個人社會保障和相關社會事務的“通行證”。

所以，政府首先可以根據每個參保人的身份證號碼研制開發一張全國通用的社保卡。這張社保卡保證了每個農民工有一個全國統一的實名個人賬戶。社保卡記錄農民工在不同地區的參保、繳費情況等信息。其次政府應該對全國各地省市縣級的社會養老保險機構加強聯網工作，實現參保情況全國互聯，并且政策統一明確。利用這種方式，當農民工發生跨地區流動或返鄉的時候，只要利用手中的社保卡，在當地就可以順利辦理養老保險手續的轉移接續。這樣從技術上保證了農民工在各地的繳費最后都集中在領取地，實現社會保險權益的可轉移、可查詢，解決跨地區社會保險關系和資金的轉移接續問題，并最終確定養老保險金的領取地。

2 政府應盡量提高統籌層次，實現全國政策的統一

目前養老保險金的統籌層次低，各統籌單位的政策極不統一，也成為阻礙保險關系順利轉移接續的一道門檻。較低層次的統籌，已經不能適應養老保險制度的建立，同時也由于各地政策標準差異比較大，農民工流動時無法進行手續轉移接續。因此國家應該盡快提高統籌層次，實現全國統籌，并實現政策的統一化、合理化、標準化，為構建全國統一的勞動力市場和促進人員合理流動創造條件。農民工無論流動到什么地方，都可以憑借社保卡繳納養老保險費，這將從根本上解決因農民工流動而造成的社會保險關系難以接續的問題。

在目前不能統一社會保險制度的情況下，當農民工從一地轉到另一地工作時，在原工作地所繳納的社會保險費由保險機構保留好，直到他達到退休年齡。只要農民工在一地投保一年以上，那么退休后就能從這里領到養老金。當農民工達到退休年齡時，養老金按其在各地的全部投保時間來計算，各地支付額按其在該地的實際投保時間計算。農民工退休時只需與一個退休管理機構打交道，由這一機構與其他各地的保險機構結算。這一想法與《貝弗里奇報告》中的建議相似。

3 適當降低農民工個人賬戶的繳費基數，采取靈活的繳費方式

考慮到農民工工資收入水平普遍較低的現實情況，可以實行“低門檻準入”的原則，即農民工個人繳納養老保險費的基數適當降低，比如可以按照本人上年度月平均工資的60％作為繳納基數，繳費比率仍可以維持與城鎮職工一樣。

此外，農民工與用人單位之間基本上沒有建立相對穩定的勞動關系，他們經常會變換工作單位，導致農民工經常性地出現暫時性失業而造成收入中斷，而且許多農民工的工資并非按月支付。因此，對農民工參保應采取有彈性的靈活繳費方式，如可以允許其選擇按月、按季、按年繳費，允許其中斷繳費后再補繳，再將繳費時間累計折算成標準繳費年限，使繳費方式更切合農民工的實際。

4 拓展個人賬戶的保障功能

新加坡中央公積金制度，是政府強制個人儲蓄、完全積累模式的社會保險制度。雇主和雇員每月繳納一定比例的工資作為公積金，存入政府按《中央公積金法》確立的個人賬戶，賬戶資金歸個人所有。公積金賬戶下設立三個子賬戶：普通賬戶、保健賬戶和特別賬戶，這些賬戶各有各的功能，普通賬戶一用于購房、投資、保險、教育等；保健賬戶——用于支付住院醫療和醫藥費用；特別賬戶一一限于晚年養老和應急之用。中央公積金制度在增進社會穩定和國民福利方面發揮了重要作用。在公積金積累的過程中，會員可以使用公積金來買房、購買產業或進行投資以提高收入。人人安居樂業，再加上在養老和醫療上保障較好，就能較好地免除個人和家庭的后顧之憂，從而增強國家的凝聚力，有利于社會的安定。在世界上，新加坡的中央公積金制度已經成為政府主導型社會保障制度的典范。從新加坡中央公積金制度里，我們是否可以得到一些啟示，有沒有必要拓展個人賬戶的保障功能呢?

針對農民工收入有限，存在生產、醫療、住房、結婚生子、子女教育等多元化需求，難以優先考慮養老保險的現實，應在堅持參保和不允許退保的原則下，改變參保者只有達到退休年齡才能支取基金的傳統規定，允許農民工在發生重大疾病而難以支付醫療費、部分或全部喪失勞動能力以及遇到其他突發意外事件造成家庭生活嚴重困難時，通過養老保險證質押借款的方式，提前支取個人賬戶的基金，以解決其生產、生活面臨的資金困難。這樣既提高了資金的利用效率，又拓展了個人賬戶的保障功能，從而將農民工的長遠保障與現實需求有機地結合起來。