廣州市和諧城市建設與公共財政制度創新研究

[摘 要] 廣州市作為改革開放的前沿城市以及對外貿易的窗口，經濟突飛猛進，各項事業得到全面的發展。近年來，為構建和諧城市，廣州市進行了大量的實踐探索，首當其沖的就是公共財政制度的創新實踐。筆者擬就廣州市公共財政制度創新對構建和諧城市的效果及存在的問題進行分析，為珠三角、長三角等地區發展情況類似的城市的財政制度創新提供參考和借鑒。

[關鍵詞] 和諧城市 公共財政 制度創新

和諧城市是和諧社會的基礎與核心，在和諧社會建設中具有舉足輕重的地位和作用。廣州市作為改革開放的前沿城市以及對外貿易的窗口，經濟突飛猛進，各項事業得到全面的發展。近年來，為構建和諧城市，廣州市進行了大量的實踐探索，首當其沖的就是公共財政制度的創新實踐。筆者擬就廣州市公共財政制度創新對構建和諧城市的效果及存在的問題進行分析，為珠三角、長三角等地區發展情況類似的城市的財政制度創新提供參考和借鑒。

一、近年來廣州市公共財政制度創新的實踐及其效果

廣州市的公共財政體制改革與創新是在“十五”期間得以啟動、鋪開和深化，多項改革處于全省乃至全國前列，財政管理的民主化、法制化水平得到顯著提高，有效促進了和諧廣州的建設。

1.建立了以稅收為主體、以規范的非稅收入為輔的公共財政收入體系，為建設和諧廣州奠定了堅實的物質基礎

一方面積極運用財政政策措施，建立財政收入穩定增長的長效機制;另一方面不斷完善非稅收入管理。自1998年開始全面清理各項收費和罰沒收入，逐步納入“收支兩條線”的管理范圍；至2004年，廣州市本級行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入基本實現收支兩條線管理和收（罰）繳分離，并規范了對土地出讓金、非經營性路橋車輛收費等的征收和使用管理。

經過多年的努力，廣州市財政收入實現高速增長的良好態勢。2001年以來，廣州市一般預算收入從246.19億元增加到2007年的523.79億元，增長1.1倍。從收入形式來看，近年來稅收收入占一般預算收入的比重均在80%以上，其中2001年最高達87.1%。

2.調整、優化支出結構，逐步建立公共財政基本框架

（1)向新農村建設傾斜，促進城鄉協調發展。一是不斷加大了補貼政策實施力度;二是大力支持農業生產和農村長遠發展，支持農業生產基礎設施、生態環境、農業產業龍頭企業和農業現代化示范區建設以及農業科研資金的投入;三是實施農村合作醫療制度改革。此外，還實施農村義務教育經費保障機制改革，不斷加大市級對區、縣級市的轉移支付力度。至2006年，農業企業和規模以上農業生產總值占總產值比例、規模化經營面積占農田總面積比例均約為35%，農業綜合生產能力顯著提高，農民收入和保障水平也明顯提高。

（2)向社會事業領域傾斜，促進經濟社會協調發展。2004年廣州市推出十項“民心工程”、“青山綠地”和“藍天碧水”工程，開始了財政支出向民生傾斜的步伐。具體包括社會保障、教育、衛生、科技、文化、環保等方面的財政支出明顯加大。2007年社會保障和就業支出29.45億元，比上年增長33.2%;教育支出為18.38億元，比上年增長11.5%；環境保護支出1.86億元，比上年增長23.7%。

3.穩步深化財政管理體制改革，促進管理體制創新

（1)部門預算改革。2000年開始制定改革方案，先在市本級五個部門試點，再不斷擴大部門預算范圍，至2003年市本級137個一級預算單位及677個基層預算單位已全面編制部門預算，其中15個一級預算單位要上報市人大審議。部門預算改革增強了政府預算的統一性、嚴肅性、科學性，為完善財政資金的監督管理創造了條件。

（2)政府采購制度改革。2001年建立政府采購聯席會議制度，實行政府采購集中支付和編報政府采購預算制度，開通廣州市政府采購網站，完善各項管理法規。政府采購范圍不斷擴大，全市政府集中采購項目從2000年的5個增加到2005年的86個項目，2006年全市全年政府采購額超過70億元，節約率約為8%。

（3)國庫集中收付制度改革。2002年開始推進改革試點，規范了財政供養人員經費和基本建設項目財政性資金的集中支付方式和程序。2005年全面實施，市本級一級預算單位及41個其他撥款單位的所有財政性資金已實行國庫集中支付，全年國庫集中支付資金335.6億元，占預算內外綜合支出的79.3%。

（4)財政監督制度改革。自2003年起，除年度預算報市人大審議外，還向市人大常委會上報了預算外資金執行情況及計劃安排，對預算重要調整事項也嚴格按程序報批；推行政務公開，開通和完善了廣州財政網和各專業網，召開專題新聞發布會，按規定公開財政預算及執行、重要專項經費使用、重要項目招投標等情況，接受社會監督。

二、目前財政中還存在的影響社會和諧的矛盾和問題

1.市區、縣級市間財力不均衡，區域協調發展面臨財政障礙

雖然近年來廣州市財政收入高速增長，但區域發展不平衡，尤其是市區與縣級市間財力極不均衡，嚴重影響區域協調發展（見表1）。

數據來源：根據廣州市統計年鑒中一般預算收入和年末常住人口的相關數據計算取得

從縱向來看，2001年以來，市區與增城、從化兩個縣級市的人均財政收入都呈現逐步增長的態勢，而且兩個縣級市財力的增速明顯快于市區，財力差距在不斷縮小，這充分證實了近年來公共財政制度創新的效果。但是從橫向比較來看，縣級市的財力水平仍然大大低于市區，2001年市區與縣級市之間的財力差距為7.2倍，至2006年仍有5.4倍。而且，增城、從化兩市之間的財力差距不斷擴大，由2001年的1.1倍增加到2006年的1.7倍。

2.公共服務性財政支出所占比重仍顯偏低

雖然近年來廣州市財政支出結構不斷優化，公共服務性支出占財政支出的比重在逐步增加。但與北京、上海等發展較快的地區相比，廣州市財政支出結構仍需要進一步優化（見表2）。以2006年財政支出情況來看，廣州市財政對農業、教育等方面的支出明顯低于北京、上海兩市；廣州市科技支出比重雖然高于兩市，但其效果并不明顯，有資料顯示，2007年廣州市規模以上工業高新技術產品產值占規模以上工業總產值的比重仍為32.8%，可見其自主創新能力仍然比較落后。與公共服務性支出相對應，行政管理費開支則廣州明顯高于另外兩市。

與國外相比，廣州市公共服務性支出所占比重也處于較低水平，如1992年美國州和地方政府一般支出中，教育所占比重達到32.2％，公共福利所占比重達到15.9％。

注：各項支出所占財政支出的比重為各項支出占一般預算支出的比重。

資料來源：廣州統計年鑒、中國統計年鑒

3.各項財政管理體制改革仍需進一步深化

一是部門理財觀念與總體改革要求存在一定差距。目前仍存在政府采購的規模小、范圍窄、采購隊伍專業化水平不高等問題，缺乏統一的政府采購操作規程，政府采購工作計劃性不強等。二是各項管理措施需要進一步細化，如部門預算中預算單位的人員經費、辦公經費的標準。三是一些重要支出的保障方式仍以短期安排為主，如教育支出等，缺乏財政資金保障的長效機制。四是財政監督方式有待改進，監督的覆蓋面和實際效果有待提升。譬如，現在雖有財政預算要經人大審議的程序，但由于其本身的專業性較強，業外人士難以深入理解，導致這種做法僅僅流于一種形式，沒有真正起到監督的效能。

三、進一步創新公共財政體制，構建和諧廣州

1.轉變政府職能，構建公共財政基本框架

在廣州這樣一個較大的經濟總量平臺上，應把完善公共財政制度作為制度創新的首要領域，為構建和諧城市奠定基礎。通過創新公共財政體制，能夠化解經濟、社會中存在的諸多問題，如環保問題、生態平衡問題以及教育質量問題等。這就要求首先要轉變政府職能，對于市場化程度較高的廣州市來說，經濟和社會各項事業已發展到一個較高的水平，政府的主要職責是為全社會提供更加優質的服務，滿足社會可持續發展的需要，適合建立服務型公共財政。

2.建立公共財政收入體系，促進經濟發展，增加財政收入

首先要在目前稅收為主體的公共財政收入體系中，進一步規范非稅收入管理，清理各項收費，分階段、分步驟地將“收支兩條線”管理的各項政府性收入全部納入預算管理，形成完整統一的全口徑財政收入管理體系。其次要靈活運用財政政策措施，積極推動經濟結構調整和產業升級，鼓勵自主創新和關鍵領域科研突破，促進經濟持續較快增長，建立和完善財政收入與經濟增長相協調的穩定增長機制，確保財政收入的穩定增長。第三要完善區、縣財政體制和管理方式，規范市級對區、縣級市的轉移支付制度，建立各級政府財力與事權相匹配的財政體制，特別是縣、鄉公共財政體制，逐步縮小轄區內各區、縣鄉間的財力差距，促進城鄉協調發展。

3.繼續調整財政支出結構，體現財政的公共性原則

隨著政府職能向公共服務型轉變，財政支出就要向公共財政調整。針對廣州實際，一是針對農業支出的薄弱，要繼續加大農業支出，一方面要采勸“存量調整”和“增量投入”的方式，繼續加大對農業和農村的投入，促進農村經濟發展和改善農民生活，逐步實現城鄉公共服務的均等化和縮小城鄉差距；另一方面要優化財政支農資金投向，從支持糧食增產向改善農民生產生活條件、集中財力重點解決農村教育、醫療和困難救助等基礎社會事業發展滯后問題，逐步提高農村公共服務能力，促進城鄉協調發展。二是為支持和諧社會建設，要繼續加大對教育、醫療、社會保障等的改革力度與投入力度，擴大公共財政覆蓋面，促進城鄉、區域和社會成員之間的公共服務均衡，保障全體人民共享改革發展的成果。三是針對廣州市生態環境的惡化，要盡快建立財政對環境保護的政策支持體系，達到“人與自然和諧”的目標。四是在加大公共性支出的同時，相應地通過人員、機構的精簡和整合，壓縮行政管理費開支。

4.創新公共財政管理制度和監督機制

根據社會和諧發展的要求，要完善公共財政管理制度。要不斷拓展各項財政改革的廣度和深度，積極推進財政管理的規范化、科學化、公開化、民主化。就廣州而言，主要包括四點：一是要加強法規制度建設，依法規范政府采購工作，進一步擴大政府采購范圍和規范操作。要逐步納入預算管理和實現國庫集中支付，積極研究開發政府采購網絡系統，建立信息窗、采購服務庫和電子商務等。同時，還要建立、規范政府采購信息系統和信息公告制度，落實政府采購的公開、公正、公平原則。二是擴大國庫集中收付的范圍，要將國庫集中收付制度全面推進到所有基層預算單位和全部財政性資金，有效防止財政資金被貪污、擠占和挪用加快深化財政支出績效評價改革，建立以績效為導向的預算編制、審批和執行模式，完善預算編制和執行的制衡機制，提高財政資金的使用效益，確保各項公共財政政策、制度落到實處。三是加強外部監督力度。在重點落實人大對財政預算的監督的同時，建立健全社會公示、社會聽證制度，如對大額財政支出項目預算實行“聽證會”制度等做法，探索對其他財政資金分配的公開方式，疏通監督渠道，完善政府信息披露和民意反饋機制。

參考文獻：

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