論ＷＴＯ體制下文化產品例外的不確定性

[摘 要] WTO規則內對文化產品的調整主要集中于GATT1994和GATS，但兩者同時適用于文化產品時可能會遇到一些沖突，WTO規則并沒有對二者沖突的解決做出規定。因此應把GATT1994與GATS作為一個整體，而不能把兩者割裂開來看作獨立的協議，統一適用與同文化產品的相關規則，并減少在適用過程中的不確定性。

[關鍵詞] 文化產品 放映限額 補貼

某些作為貿易對象的貨物和服務都兼具文化和經濟價值，每一成員對于進口這些產品可以實施貿易限制或歧視措施，以保護和促進本土文化或者對這些產品的生產者進行保護。特定產品的文化價值不僅可以在產品的性質上反映出來，而且還可以在其他的生產或消費的方式上，或在對本土文化特征的影響上反映出來，這就是貿易和文化之間的關鍵問題所在。文化保護的目標也在于使一個國家免受國外文化的影響。貿易自由化的目標與文化保護的目標存在著沖突，也就是說貿易價值與文化價值存在著沖突。

允許對文化產品實施歧視性文化政策措施，同時又對貿易自由化的限制減少到最低，在WTO體制下，當前的GATT1994和GATS之下的例外是否能夠滿足這一目標？通過對與文化產品密切相關的例外的分析發現，GATT1994和GATS之間的這些例外是不確定的。

一、GATS項下政府提供的服務例外

GATS對于政府提供的服務僅僅定義為，“服務包括任何部門的任何服務，但在行使政府職權時提供的服務除外”，“行使政府職權時提供的服務”指既不依據商業基礎提供，也不與一個或多個服務提供者競爭的任何服務。一些國家的政府在文化產業領域提供服務，比如通過公共廣播系統提供。在德國，通過對電視和無線電收音機使用者或所有者征收許可費用以對公共廣播業者進行部分資助。和其他國家的公共廣播系統一樣，德國的公共電視頻道對于廣告收入的依賴非常小，并且因此依賴于觀眾的數量，因此他們的業務大多導向信息節目和文化節目，較少的涉及娛樂，小說和廣告。

如果GATS不適用于這些政府提供的服務，那么公共廣播系統將只選擇播出本土節目，而不考慮對相關WTO成員所做的承諾，也不會去考慮這一選擇是否是公正。然而，這些服務可能并不是政府在行使職權時提供的，因為許多公共廣播與私營廣播相競爭，并且公共廣播逐漸增加了其在商業上的業務，因此這些服務將會經常受制于GATS的調整。GATS對與獨占和壟斷的服務提供者相關聯的成員實施了額外的義務，這些相關聯的成員就可能包括一些公共廣播。

在某些情形下政府也可能自己進行電影的生產和創作，或者他們自己經營電影放映業務，例如埃及。盡管埃及在1971年表示停止生產故事片，并且1970年開始就已經開始出售曾經屬于政府所有的電影院。但是在2001年，埃及政府通過建立新的電影生產和銷售機構開始從事生產故事片。同樣，埃及政府也不屬于那些以高利潤為導向的電影記錄短片的主要生產者。然而在很多情形下，埃及政府所提供的這些服務將仍然會受到GATS的調整，就是因為他們既是以商業方式為基礎而進行的提供，又是以與其他服務提供商相競爭的方式提供。

因此，根據GATS項下對于政府提供服務的例外來看，這一例外似乎并不能為各成員方提供一個合理的方式用以實施歧視性文化政策措施。同樣，這一例外也不能對GATT1994和GATS項下針對這些措施規定的例外而產生的不確定提供補救。

二、放映限額例外

當GATT1947在起草國民待遇這一義務時，一些國家就認為在保護國內電影產業時只是運用關稅這一措施是不夠的，他們認為必需對電影產品實施放映限額這一措施。他們主張，與出于對經濟方面的考慮相比，針對調整電影產業的規則與國內文化政策更加相關。GATT1994的第4條就反映了WTO各成員方在文化產品待遇方面所達成的妥協，至少在以貨物形式進行貿易的文化產品是如此。

從一個方面來看，GATT1994第4條規定包含了針對國民待遇義務的例外，也就是允許各成員方對于國產電影的放映實施最低限度的放映限額，這一例外在第3條第10款被明確的承認。從另一個角度來講，第4條對于保護國產電影而實施了特定的規則，例如定量調節的要求是以放映限額的形式，而不是以任何其他的形式出現，并且那些放映限額符合第4條（a）所規定的條件。類似的，對于一般最惠國待遇義務，第4條提供了一個有限的例外，也就是說可以根據4（a）規定的條件，允許對某一特定來源的電影采用最低放映限額，但是所保留的最低比例不得提高至超過1947年4月10日已實施的水平。

第4條（d）中關于將來所需要進行的談判的規定表明，有關電影片的特殊規定的爭論在1947年并沒有結束，或者說這一爭論一直持續到1995年。一些國家實施了那些根據第4條的規定而將會被推定為正當的放映限額。第4條的規定也擴展適用于在新西蘭1947年4月10日生效的出租電影限額。然而，第4條的適用范圍仍然不是很確定。

在1961年，根據美國的請求建立了一個工作組，檢查GATT1947對電視節目的適用。美國主張，電視節目根據GATT1947是貨物，但是第四條不得擴展適用于這些節目，因為與電影片相比這一產業具有不同的性質。相反他卻提出建議，要求締約方在為本土生產者保留的播出時間的任何法規與合理的觀看外國節目的相關規定之間進行平衡。工作組的其他成員建議第四條應該同樣的適用于電視節目，否則電視節目是屬于沒有被GATT1947所涵蓋的服務。工作組提出了建議草案但并沒有解決這一問題。

在1989年10月3日，EC委員會通過了無國界電視指令。美國要求在GATT1947之下與EC和幾個歐洲國家就指令進行談判，認為指令的一些規定可能要求EC的成員國采取那些將可能會違反GATT的措施。美國貿易代表同樣也把EC到特別301條款優先觀察名單中。EC卻主張指令不在GATT1947之內。最終，這一爭端被納入到烏拉圭回合關于服務的磋商中。一些評論者主張，根據各成方在此方面的一些實踐，GATT第4條現在也不能認為可以適用于電視節目，相反電視節目應該由GATS的視聽服務待遇加以調整。

根據以上的分析可以很容易看出，對GATT第4條作出清晰而確實的解釋是十分困難的。然而，這類不確定性在WTO各協定中，國際條約中，甚至是在國內法中也是非常普遍的。這就是為什么需要爭端解決機構對WTO的規定加以解釋或加以澄清說明。對GATT第4條而言一個更加重要的問題是，在GATS項下沒有與之相對應的條款。因此，根據GATT第4條的規定，放映限額這一例外是正當的，但是適用這一例外似乎將會違反GATS的第16條關于市場準入的承諾。

在以上情形下，筆者認為GATT1994第4條和GATS第16條同時都可以適用于文化產品，如果把GATT1994的第4條取消的話，那就意味著電影配額將受制于GATT1994的一般原則和例外。然而基于各成員方對第4條信賴，又因成員方之間適用GATT1994第4條已經有相當長的歷史，因此達成取消第4條的共識將會非常困難。假若保留GATT1994第4條，那就必須對GATS做出一定的變更。筆者認為，以下兩點值得重新思考：首先，消除適用GATT1994第4條的不確定性。即如果成員之間同意適用GATT1994第4條，就必須在GATS框架下確認第四條的適用不違反其規定；其次，可以考慮在GATS框架下允許一定的配額存在。也就是說可以允許成員方在電視、廣播播出內容方面就其本土內容的最低限額做出限制，因為GATS的國民待遇承諾并未阻止成員方維持或增加對視聽節目本土內容最低限度的要求。

在GATS框架下對文化產品做出配額限制，這種方法迎合了成員方對其文化政策措施關注的需要。以視聽產業最為發達的美國為例，分析其與其他國家簽署的自由貿易協定，可以認為他能夠接受這種修改。例如在2005年1月1日生效的美國與澳大利亞簽署的自由貿易協定中，澳大利亞保留了對其本土內容的視聽節目最低限度要求的這一權利，而這一最低限度和其與美國簽署協議時的水平保持一致。另外，在2004年1月1日生效的美國和智利之間的自由貿易協定中也有相類似的規定，“作為一般性的要求，智利民族電視委員會可以確定通過公開渠道向公眾提供開放的電視頻道所播放的智利本地節目多達40%。”所以其他成員方也希望采取相類似的措施，即當市場沒有能力調節本地節目所達到最低限度時，政府采取相應的措施進行干預。

三、GATT第3條以及第16條補貼的例外

通過對進口文化產品提供低于同類國產品待遇水平方式對國內文化產品的生產者提供補貼，這一方式可能會違反國民待遇原則。但是GATT1994第3條8（b）明確的說明，“本條的規定不阻止僅給予國內生產者的補貼支付”。一個特定的支付是否屬于第3條8（b）所說的支付將取決于支付當時的情形，包括支付來自于誰和支付給誰，支付的程序，以及是否任何人都能從這一支付中受益。如果支付不屬于第3條8（b）所說的支付，“以直接或間接增加自其領土出口的任何產品或減少向其領土進口的任何產品的方式實施補貼，則該締約方應將該補貼的范圍和性質、該補貼對自其領土出口、向其領土進口的受影響產品的數量所產生的預計影響以及使該補貼成為必要的情況向締約方全體作出書面通知，”這也就是說要受透明度原則的限制。此外，根據第3條8（b）所規定的例外而沒有違反國民待遇義務的補貼，仍然要遵守GATT1994第16條“對出口補貼的附加規定”。

美國訴加拿大期刊進口措施案（Canada-Periodicals），是成員方可以根據第3條8（b）主張文化政策措施國民待遇例外的典型案例，本案說明了加拿大政府對加拿大郵政公司的支付的性質屬于第3條8（b）規定的例外。在這一案例中，美國政府對加拿大政府規定提出了指控，這一規定是加拿大政府資助加拿大郵政公司以對合格的包括期刊在內的出版物提供較低的郵寄費率（資助費率）。[5]適格的條件包括對出版物加拿大人擁有所有權以及控制權，并且為在加拿大運輸的目的，期刊在加拿大出版、印刷以及郵寄。對于資助費率不適格的從業者在加拿大境內大規模的郵寄期刊，其可以通過申請和加拿大郵政公司簽訂協議以獲取較低的郵寄費率（商業費率）。對于在加拿大出版和印刷的期刊，其商業費率要比那些在其他任何地方出版的期刊要低，并且前者可以額外獲得折扣而后者卻不能享有。

專家小組裁定商業費用違反了GATT第3條第4款，但加拿大沒有對這一裁定提起上訴。專家小組裁定資助費用也違反第3條第4款，但是加拿大辯稱資助費用根據第3條第8（b）所提供的補貼。美國認為第3條第8款（b）不能適用，因為政府資助的不是加拿大的出口商（生產者），而是加拿大郵政公司。美國根據EEC-Oilseeds I的GATT案例中專家組的陳述，“可以合適的推斷，不是直接給予生產者的支付并不是專屬于他們的支付?！盵6]盡管專家小組同意這一先前專家小組的報告，但是專家組否定了美國的觀點，因為專家組認為加拿大郵政公司并未從“受資助”的郵政費率的規定上獲得經濟利益，事實上，補貼的支付不是針對加拿大郵政公司，而是專門針對合格的加拿大出版商的。因此，專家組裁定加拿大郵政資助符合GATT第3條第8款b項。

在上訴過程中，上訴機構指出EEC-Oilseeds I一案中的專家小組就支付的直接性質的評論是屬于法官的附帶意見。這就表明，對國內生產者提供的間接的支付可能就會符合第3條第8款（b）中所規定的補貼。然而，上訴機構認為第3條第8款（b）是指的支付，包括了政府提供的財政支付。對國內產品或生產者的稅收的扣除或減免被第3條第8款（b）排除在外，這些應該由第3條的第2款和第4款加以調整。上訴機構認為沒有理由在產品稅率的減少與運輸或郵寄費率的減少之間進行區別。盡管政府資金發生了內部轉移，這樣就可以使加拿大郵局對國內期刊生產者提供資助費率，盡管這些生產者可以因此而獲取低郵寄的費用的利益，但是加拿大實際上并未對他們進行任何支付。因此資助費率不是補貼，上訴機構認為專家組報告中對這一問題的解釋是錯誤的。上訴機構推翻了專家組關于加拿大資助費率符合GATT第3條第8款（b）的結論。

然而，如果這種支付符合了包括政府支出在內的相關要件的話，GATT1994第3條第8款b項為那些希望為他們的文化產業進行補貼的成員方提供了巨大的靈活性。

四、GATS 第15條補貼的例外

第十五條第一款這樣規定，“各成員認識到，在某些情況下，補貼可對服務貿易產生扭曲作用”。由于在烏拉圭回合的最后階段就如何約束對服務提供補貼缺少一個相關的協定，第十五條第一款繼續規定，“各成員應進行談判，以期制定必要的多邊紀律，以避免此類貿易扭曲作用”。

假如說第十五條之下的規則能夠最終達成，GATS對于給予服務或服務提供者的補貼施加了非常少的義務要求。GATS所規定的主要義務體現在第十五條第二款，即“任何成員如認為受到另一指成員補貼的不利影響，則可請求與該成員就此事項進行磋商。對此類請求，應給予積極考慮?！睂Τ蓡T方而言這是一個相當有限的義務，并且想要去違反這一義務也是非常困難的。這好像就類似于上訴機構和專家小組在實踐中已經表明的態度，即他們不愿意裁定成員方違反了他們的“善意”義務，也不愿意裁定成員方對于根據第15條第2款所提出的磋商請求未能給予“積極考慮”。因此，如果針對這一條沒有修正的話，對于那些受到另一成員補貼的不利影響的成員來說，這一條的規定似乎用處不大，不管是在視聽服務部門還是其他的服務部門都是一樣的。1993年GATT的總干事Peter Sutherland在烏拉圭回合接近結束時，針對與視聽部門相關的爭議表達了他自己的看法。Sutherland強調GATS中的任何規定都將不可能阻止政府資助視聽項目。顯然，許多的本土電影生產者是依賴于政府的支持的。

然而，GATS在一個關鍵的方式上可以禁止成員給予補貼。GATS第17條的國民待遇規則中沒有包含與GATT第3條第8款（b）補貼國民待遇例外相對應的針對于補貼提供例外的規定。由于以上原因，1993年的安排指南中包含了這樣的規定：“第17條以適用于所有其他措施相同的方式而適用于補貼類型的措施。所以任何補貼，也就是在第17條含義之內的歧視性措施，將必需以對國民待遇進行限制的方式加以安排或使其與第17條的規定相一致。補貼類型的措施同樣也不能從第二條的范圍內排除（MFN）。這一措施的例外將需要對補貼作出一個法律上界定，但這一界定當前在GATS中并沒有規定。

2001年的安排指南包含了一個類似的規定。然而指南也增加了這樣的規定，第十七條關于授權補貼的約束并不要求一個成員為位于其他成員領土之內的服務提供者提供這一補貼，因為GATS不強迫各成員方在他們領土管轄權之外采取措施。

盡管1993年的安排指南既沒有構成解釋成員方GATS承諾表的背景，也沒有構成對GATS第十七條的權威解釋。上訴機構已作出裁定，對于GATS中含糊不清的規定，在確定其含義時，他們可以用作補充的解釋方法。上訴機構同樣也作出聲明，在根據《維也納條約法公約》第31（3）（b）對GATS規則或GATS承諾表進行解釋的時候，2001安排指南也不構成嗣后慣例。

但是，如果被兩個安排指南所采納的解釋是正確的，這就意味著GATS在關于提供歧視性服務補貼這一問題上強加了一個潛在的強有力的規則。此外，正是為了避免了這一原則，才導致了一些成員可以拒絕就補貼服務部門作出國民待遇承諾。如果GATS項下有關補貼的規定缺乏國民待遇一般性例外的承諾，那么采取補貼的措施就會違反GATS。但是如果針對文化產品的補貼是根據GATT1994和SCM協議做出的，又會出現什么樣的結果呢？由于在某些情形下服務會包含在貨物之內，比如刻錄有音樂的光盤，一些影響服務的補貼會以對貨物做出補貼的方式做出。這些都說明，如果與文化產品相關的WTO協議之間存在沖突，將會帶來負面影響。

參考文獻：

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[2]Ghoneim， Ahmed Farouk， The Audio-Visual Sector in Egypt， Cheltenham: Edward Elgar， 2005， 192

[3]GATT Application of GATT to International Trade in Television Programmes:Report of the Working Party， L/1741 (13 March 1962) annex 1

[4]GATT， EEC-Directive on Transfrontier Television: Response to Request for Consultations under Article XXII:1 by the United States. DS4/4 (8 November 1989) 1

[5]Panel Report. Canada -Periodicals， [2.10]～[2.19]

[6]GATT Panel Report， EEC -Oilseeds I， [137]

[7]GATT. Peter Sutherland Responds to Debate on Audiovisual Sector. NUR 069 (14 October 1993)

[8]1993 Scheduling Guidelines