管窺美國對外貿易法中Ｆａｓｔ－Ｔｒａｃｋ／ＴＰＡ法案之功用

[摘 要] 美國外貿法中獨特的Fast-Track/TPA法案已成為推行美國憲政體制下的民主觀和價值觀的最佳策略。本文旨在以評析該法案的功用為切入點，闡釋其對“府會”貿易決策權的平衡作用，對美國貿易政策抉擇的脈絡再現，對美國世界領袖型經濟地位的維護，以及Fast-Track/TPA的制度化進程與其未來發展趨向。

[關鍵詞] 美國對外貿易法 快車道 貿易促進權

一、概述：“Fast-Track/TPA法案的誕生”

18世紀80年代，為防止權力過分集中引發專權暴政，美國憲法締造者將政府權力與立法權力相分離的執政思想，至今影響著美國貿易政策的決定與執行過程。綜觀美國外貿史，出現過許多總統簽訂的國際條約得不到國會批準，而不產生效力的先例：如ITO的夭折；GATT由于不是國會批準的行政協定，而一直處于尷尬境地。為改善此狀、協調“府會”權力，作為“行政-國會協定”變種，屬于重要的“法定”條約批準程序的“快車道”（Fast-Track）應運而生?；?002年小布什以“貿易促進權”（TPA）名義重獲“快車道”授權。故此本文將處于不同歷史時期的“快車道/貿易促進權”統一簡稱為Fast-Track/TPA。

究其概念，美國外貿法中Fast-Track/TPA是指國會交出憲法賦予自己的部分權力，授權總統參與全球貿易談判并簽署協議，國會屆時對達成的最終協議無修改權，只有在規定時限內批準或否決已通過談判達成的整個貿易協議。Fast-Track/TPA的特定屬性使之成為美國實施貿易政策的有利技巧：它使表決機制更為靈活；不但妥善解決了國會對外貿的管理權和對委托授權的監督權，較好地防止了國會委員會或委員會主席壓制立法而使法案無法提交全體表決的情況；同時又未對總統的外貿談判能力和可信度造成不良影響。這種執法和立法機構同時參與貿易談判決策過程的方式，增強了政府的談判能力；確?？偨y的談判結果能在合理期限內由國會不加修正地表決，避免重啟談判、削弱美國談判信譽的不良后果。該機制較好地應對了美國社會利益取舍的多元化，充分適應了多邊貿易體制的發展，實現了美國貿易政策的既定目標，在諸多層面發揮了功能和效用。

二、功用之一：“Fast-Track/TPA法案與‘府會之爭’的調和”

美國憲法體制中權限分配的含糊性，使之于數百年歷史中“府會之爭”紛擾不斷：與世界上他國議會相比，作為由議員個體組成的具有特定結構和功能的實體——美國國會在憲政設計上享有更大的決策權。國會十分清楚其調整國家間和涉外貿易的明確的憲法權力。 但國會不能有效地談判涉外協定，由此引發貿易協定談判權從國會向總統的實質性轉移。

而Fast-Track/TPA的設計正是源于美國憲法中“權力與制衡”這一重要基石，使得貿易決策動議權轉至總統手中，避免“府會”任何一方控制外貿政策的整個權限，彰顯“府會”相互讓步和權力的對稱平衡。

1.國會的“權源”地位

盡管國會將其外貿決策權向行政權力傾斜，事先同意未經投票不放棄協定，且限制其對協定的修正權；但國會仍處于貿易決策之“權源”地位，保留了在談判前確定目標、談判中提供建議、以投票方式否決協定的權力 ，國會繼續發揮著在外貿政策制定、制約與監督過程中的權力，由此更好地確保談判質量，使談判脫離具有隨意性、高成本和資源浪費的泥潭。

2.總統在外貿議題談判上的緊急決斷權與裁量權得以強化

誠然，行政部門同意接受國會關于談判目標的指示；放棄未經國會批準，開始與外國談判的權力。但Fast-Track/TPA法案降低了國會的干擾程度，促使總統在談判中擁有更多自主決策權；該法案具有的合理性、正當性，快捷簡便，以及談判結果較強的可預測性和穩定性，正是美國政府參與談判所孜孜以求的理想境界。

3.新時期下“府會”平衡的重新定位與“貿易政策及行政決策權的擴展和提升”

作為“府會”協作的橋梁，Fast-Track/TPA的宗旨是使貿易決策行為在“府會”間互動，通過國會對總統的授權或讓步，使美國能借助總統的權能為經濟利益服務，使美國在權力分配優化中獲取最大利益。Fast-Track/TPA已超越單一工具的功能，避免因國會派別爭斗、效率低下而影響美國貿易促進進程的開展，有助于在談判前、中、后期及具體實施階段調和分歧，促使“府會”建立并發展良好合作機制，實現同向高速運轉的效果。

不僅如此，Fast-Track/TPA對美國貿易政策及行政決策權的擴展和提升也起到不容忽視的作用。從效力層級分析，在權限設置中，立法權最高，其次為決策權和談判權。其中，前者（決策權）在外貿領域又體現為貿易政策的制定權；后者（談判權）在Fast-Track/TPA中，則由國會下放到行政部門，由總統內閣或USTR 行使，實現了談判權與表決權的平衡。也即，Fast-Track/TPA法案并不是給予總統談判協定的“空白支票”，也未剝奪憲法賦予國會規制美國與他國貿易的權力。

三、功用之二：“Fast-Track/TPA法案與美國外貿政策抉擇”

正因國會掌握著貿易法案的最終審批權，才使美國外貿政策披上了濃重的政治色彩。經過兩百多年的演變，美國外貿政策歷經貿易保護走向貿易自由，又由貿易自由趨向新貿易保護主義。自由與保護貿易之爭貫穿于美國外貿政策的制定和執行過程。

觀之貿易政策制定基點：不同經濟主體對外貿政策有著不同偏好，故外貿政策是不同主體共同選擇與作用之結果。貿易利益的大小決定著經濟主體對貿易保護與自由政策的偏好程度及其采取行動的動力。作為一種可變的制度，貿易政策的變遷離不開制度環境內外因素的共同作用。鑒于此，美國外貿政策的形成是一個內生、動態博弈過程，體現為貿易保護和貿易自由的不同組合或雙向軌跡，其決策的最終形成不僅取決于政策制定者的主觀能動，而且還取決于政策與客觀制度環境需要的相符性，因而是適應國際間各國利益協調、維護美國國家利益的產物。加之無論何種因素占上風，一國外貿政策的變動仍需以本國的經濟實力和貿易地位為重要基石。美國外貿政策的演繹亦是如此。

當前，美國政府致力于通過多邊貿易談判、雙邊貿易談判和實施地區主義等“多條戰線共同推進”的路徑來消除貿易障礙，推動貿易自由化，加強對國際市場的占領并左右，確保其全球經濟盟主地位。2002年TPA法案的通過，預示著在反恐的大環境下，貿易又重回人們關注之焦點，美國將力圖促進多邊談判進程明朗化。而此種新貿易政策所具備的務實主義態度，使得美國外貿政策的雙重標準昭然若揭。例如，美國政府從國會獲得的Fast-Track/TPA是有條件的，授權是有期限限制的。該授權的前提是：行政部門所達成的協議不能凌駕于美國國內法之上。但是美國在雙邊或區域談判中卻要求談判伙伴進行各種改革；有些情況下，甚或將談判伙伴的改革作為開始談判的先決條件。對美國政府而言，在外貿政策決策過程中，面對諸多具有影響作用的角色，需要充分發揮Fast-Track/TPA的優勢作用——一方面，避免國內經濟利益集團為謀求集團利益通過所選舉的議員操縱國會表決從而損害美國整體利益；另一方面，使執法和立法機構能同時參與貿易談判決策，強化政府的談判信譽和談判能力，進一步推動美國政府積極開拓海外市場，維護多邊貿易談判的持續、穩定發展。

四、功用之三：“Fast-Track/TPA法案制度化進程與美國世界領袖型經濟地位的維護”

1.Fast-Track/TPA法案制度化進程

GATT/WTO數輪回合的洗禮加速了Fast-Track/TPA制度化進程。顧名思義，“貿易促進權”核心在于“貿易”與“促進”二字——界定了該項權力的來源與運作方式；體現了效率上的高效便捷，過程中大量中間環節的減少，目標指向上對貿易的促進作用。

從“快車道”到“貿易促進權”，稱謂的變化，使其著力點發生微妙嬗變，意味著該機制對于“促進貿易”的強烈關注，同時也標志該機制從“為解決具體問題”而適用，上升為一種“制度化”和“具有普遍性”的架構：Fast-Track/TPA采用之初，國際貿易協定項下考慮的問題僅局限于傳統的貿易問題。 其中，不足50頁的東京回合協定實施議案幾乎未出現修改美國國內法的條款，且該回合商討的NBT問題也僅限于“協調現存反傾銷規則和限制政府采購”等。 直到1988年美加自由貿易協定，談判中的事項才擴展至新領域，并成為第一個長達100多頁的貿易協定實施議案。隨后，NAFTA和烏拉圭回合打破了“貿易”協定所包含的界限；NAFTA、GATT/WTO和其實施議案改寫了大量的美國法律。

2.Fast-Track/TPA法案與美國世界領袖型經濟地位的維護

(1)Fast-Track/TPA對美國國內經濟發展的功效

Fast-Track/TPA為美國參與貿易談判提供了強大的國內支持基礎、清晰而一致的談判目標、足夠靈活便捷的談判機制，有效地促成了談判的進程和談判的最終達成。因此一度成為推進美國經濟霸權的工具和實用主義哲學的縮影。該法案使美國借助自由貿易創造了更多的就業機會，提高了民眾的生活水平，獲得了潛伏于貿易開放中的更多福祉和繁榮。作為自由貿易助推器的Fast-Track/TPA，必將給美國國內帶來更多實惠和福利。而一旦失去該法案，美國國內將面臨急速增加的稅收、通貨膨脹和上漲的利率；生產率和工資的增長將會降低，外來投資和工作機會減少。美國政治經濟上的卓越表現和全球貿易體制都將被削弱。既而，對于美國國內而言，總統對Fast-Track/TPA的持續擁有，其最大的受惠者將是美國民眾。

(2)Fast-Track/TPA與自由貿易協定談判

強大的經濟實力和對國外出口商、投資者的巨大吸引力，使美國市場成為他國急于通過達成自由貿易協定而進入的領域。但這并不意味著他國愿意完全不計成本地參與到貿易協定談判中去。換句話說，只有美國總統手中掌握了標志貿易談判可信度授權的Fast-Track/TPA，他國才樂意參與到審慎的談判中來。沒有Fast-Track/TPA授權，他國參與談判的成本會大幅度增加，外國政府可能面臨在簽署協定之后，再大費周章地重回談判桌，商討美國國會提出的針對已簽署協議的相關修正意見。因為許多特殊利益都可能誘使國會提出對協定的修改，并使協定相對方的外國政府做出更多的讓步。故而，Fast-Track/TPA的適用是不可或缺的，它是美國良好談判信譽的保證，確保美國的貿易伙伴相信——歷時數月，甚至數年的談判，不會因美國國會的約束而重頭再來。對世界貿易自由化進程而言，Fast-Track/TPA也必將起到巨大推動作用，成為全球貿易壁壘得以逐步削減的推進器。

(3)Fast-Track/TPA與美國經濟主導權

貿易是一個經典的“雙贏”戰略。Fast-Track/TPA強化了美國在全球貿易市場上的競爭力，使美國能夠繼續左右全球貿易體制，維護了美國世界領袖型經濟地位。美國經濟增長的主要引擎依賴于出口，在實施Fast-Track/TPA的幾十年中，美國貿易的增長率是經濟增長率的兩倍。以1993年至1996年美國貨物和服務出口增長27%為例，經Fast-Track/TPA達成的NAFTA和烏拉圭回合協定是該階段出口增長的重要促進因素。毫無疑問，Fast-Track/TPA給予美國參與貿易談判明確的授權。與此同時，也使總統能以一種果斷的方式來行使美國的領導權威、降低他國貿易壁壘、開放市場、以更互惠的方式平衡國家間貿易關系。綜觀歷史，歷次Fast-Track/TPA的通過都促使全球貿易談判進程突破僵局，由程序階段快速轉入實質階段。因此，作為一種突破了美國現行貿易體制，但未超出憲法之框架的機制——Fast-Track/TPA 儼然成為美國在WTO新一輪談判中牢固確立主導地位、控制談判主動權，推行貿易自由化、減輕貧困、推行美國憲政體制下的民主觀和價值觀的最佳策略。2002年至今，美國已通過Fast-Track/TPA，與安第斯、新加坡、巴拿馬、智利、越南、韓國、多米尼加-中美洲、南部非洲關稅同盟等簽署了雙邊和區域性貿易協定。美國“自由貿易安排全球路線圖”及其通過Fast-Track/TPA所獲收益，預示Fast-Track/TPA所賦予的談判和決策機制是美國近年來之所以在雙邊及區域貿易談判方面取得顯著進展的重要原因。Fast-Track/TPA到期后未能重新獲取只是暫時的，是選舉政治之需壓倒了理性的政策抉擇，筆者認為這種突顯談判的預期效應、促進貿易體制發展之穩定性的貿易促進機制終將繼續受到青睞。

五、結語

“9·11”事件后，新保守主義崛起，美國意圖將貿易作為促進其價值理念的政治功用和牽制全球貿易體制的態勢彰顯無疑。盡管現實中國會不肯輕易放權，“兩黨制”政治結構、選舉政治、利益集團的博弈等不少因素都可能成為制約Fast-Track/TPA繼續向前發展的阻力。但為維護美國在新經濟秩序中的超強地位，將諸多價值追求融入外貿政策，Fast-Track/TPA無疑為政府參與談判奠定了堅實的國內法基礎。它對外將增強美國貿易伙伴對談判的預期；對內將加強總統進行貿易談判和達成國際貿易協定的權力，有助于振興美國經濟、增加國民收入和穩定大局，同時也有助于加強總統在全世界范圍內，為尋求更為自由的市場所進行的努力。一言以蔽之，只要美國利益還存在，貿易談判“敲門磚”——Fast-Track/TPA就有其存在的基礎，未來Fast-Track/TPA法案的基本走向與傾向，不僅取決于總統與國會的權力、總統與國會之間的互動關系，更決定于全球一體化進程的外在影響。

參考文獻：

[1]US Constitution

[2]Trade Agreements Act of 1979

[3]NAFTA Implementation Act