可持續(xù)發(fā)展視野下的資源稅改革初探

[摘 要] 隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，資源和環(huán)境破壞問(wèn)題日益嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略受到高度重視。而資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展有著極為重要作用，本文筆者從資源有效利用和可持續(xù)發(fā)展之關(guān)系出發(fā)，分析了現(xiàn)行資源稅制存在的問(wèn)題和弊端，并嘗試性地提出了改革和調(diào)整資源稅的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 資源稅 可持續(xù)發(fā)展 改革

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，但是粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式在很大程度上是靠生產(chǎn)要素的大量投入實(shí)現(xiàn)的，是以資源高度消耗與環(huán)境急劇惡化為代價(jià)的。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境問(wèn)題的矛盾日益凸現(xiàn)，許多寶貴的自然資源已經(jīng)面臨枯竭的危險(xiǎn)， 所以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境問(wèn)題的矛盾刻不容緩。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，正是我國(guó)對(duì)資源與環(huán)境問(wèn)題的深刻認(rèn)識(shí)而做出的戰(zhàn)略抉擇。

一、資源稅制對(duì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用

可持續(xù)發(fā)展是一種強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn)，它特別強(qiáng)調(diào)自然資源和環(huán)境的長(zhǎng)期承載能力對(duì)發(fā)展進(jìn)程的重要性。眾所周知，我國(guó)自然資源比較豐富， 但如果長(zhǎng)期無(wú)計(jì)劃地開采利用，勢(shì)必導(dǎo)致資源枯竭，造成生態(tài)失衡。我國(guó)資源稅的改革由來(lái)已久，目的在于規(guī)范當(dāng)前自然資源開采中的低效率問(wèn)題，促進(jìn)資源的深度開采和綜合利用。但資源稅改革不應(yīng)僅僅著眼于財(cái)政收入，“應(yīng)力求最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益， 優(yōu)化稅制，更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十一五”規(guī)劃提出的減少能源浪費(fèi)和降低廢氣排放的目標(biāo)，”促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

資源稅制在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中具有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，稅收政策是治理環(huán)境污染，保障可持續(xù)性發(fā)展的重要手段，在積極治理環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)程中，稅收政策將起到不可替代的重要作用。這是由可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和稅收本身的性質(zhì)、職能所決定的。因?yàn)橛绊懣沙掷m(xù)發(fā)展的核心——環(huán)境污染問(wèn)題是一個(gè)負(fù)的外部性問(wèn)題， 即企業(yè)的私人成本小于社會(huì)成本。稅收作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下最主要的經(jīng)濟(jì)杠桿之一， 其對(duì)負(fù)的外部性問(wèn)題有著直接、有效的調(diào)節(jié)作用。

二、現(xiàn)行資源稅制存在的問(wèn)題和弊端

1.資源稅的制定不符合可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

現(xiàn)行資源稅沒(méi)有表達(dá)政府對(duì)資源的所有權(quán)和管理權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和限制資源開采的意圖。“單純的級(jí)差性質(zhì)的資源稅沒(méi)有正確反映資源的價(jià)值，不但不能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價(jià)值，而且不能將資源開采的社會(huì)成本內(nèi)在化，更不能將資源開采的可持續(xù)成本內(nèi)在化，不利于資源的可持續(xù)使用。”礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，但國(guó)家實(shí)際上并不直接占有資源，一方面是國(guó)有企業(yè)代表國(guó)家占有資源，通過(guò)向國(guó)家繳納稅收和利潤(rùn)的方式體現(xiàn)礦產(chǎn)所有者的利益;另一方面，地方政府代表國(guó)家占有資源，地方政府以允許集體或者其他性質(zhì)的小企業(yè)采礦的形式，收取稅收和管理費(fèi)來(lái)獲得利益。目前過(guò)低的資源稅稅率在實(shí)際中又得到了現(xiàn)行價(jià)格體系的支持，使其獲得了表面上的合理性。我國(guó)資源長(zhǎng)期以來(lái)在政府控制下實(shí)行低價(jià)政策，在這種狀況下的價(jià)格不能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想。

2.資源稅的計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)是：納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅資源用于銷售的， 以銷售數(shù)量為課稅依據(jù)，納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅資源自用的， 以自用數(shù)量為課程依據(jù)。這就使得企業(yè)對(duì)已開采而又無(wú)法銷售或自用的資源不需付任何稅收， 無(wú)論納稅人開采多少或生產(chǎn)多少應(yīng)稅資源， 只要不銷售、不自用就無(wú)需納稅。這種設(shè)定一定程度上鼓勵(lì)了納稅人對(duì)自然資源的盲目開采， 其后果是導(dǎo)致對(duì)自然資源，特別是不可再生資源的無(wú)序開采和積壓浪費(fèi)。

3.資源稅單位稅額總體偏低

地方政府及其相關(guān)職能部門一方面憑借其政治權(quán)力征稅，來(lái)組織財(cái)政收人， 另一方面憑借其管理職權(quán)和行政手段向企業(yè)直接收取各項(xiàng)費(fèi)用， 征集非稅收人。這就出現(xiàn)了部分地區(qū)稅費(fèi)并存、稅費(fèi)并重， 甚至以費(fèi)擠稅、稅小費(fèi)大、稅費(fèi)倒掛等現(xiàn)象。費(fèi)基擠占稅基， 造成稅收缺位， 稅收收人總量偏小，這就進(jìn)一步影響了財(cái)政的分配職能及宏觀調(diào)控能力， 并影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

4.資源稅收入歸屬不盡合理

按照現(xiàn)行稅收管理體制， 除了海洋石油資源稅收入歸屬中央政府外， 其他應(yīng)稅資源稅收收入全部歸屬于地方財(cái)政。這種財(cái)權(quán)與稅權(quán)不統(tǒng)一的稅收歸屬體制，嚴(yán)重削弱了資源稅作用的發(fā)揮。值得指出的是，由于資源稅屬于地方稅， 而其立法、解釋及修改權(quán)在中央， 致使中央企業(yè)可以繞開企業(yè)所在地政府， 直接向中央有關(guān)部門索要減免資源稅的優(yōu)惠政策， 從而影響了地方財(cái)政收入。

三、改革和調(diào)整資源稅制的建議

1.擴(kuò)大資源稅課稅范圍

增加資源稅稅目， 將資源稅的征稅范圍從現(xiàn)行的礦藏資源和鹽擴(kuò)大到那些必須加以保護(hù)性開發(fā)利用的自然資源包括土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水， 將資源稅的征稅目的從調(diào)節(jié)級(jí)差收人，調(diào)整為促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)利用， 以促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 走可持續(xù)發(fā)展之路。

擴(kuò)大資源稅收范圍，將主要的自然資源納入征稅范圍，同時(shí)提高稅率，充分體現(xiàn)資源的價(jià)值。這就要求我們改變自然資源是廉價(jià)資源的觀點(diǎn)，改變資源型產(chǎn)業(yè)過(guò)度依賴于低成本資源的局面，提高資源的利用率，促進(jìn)對(duì)資源的節(jié)約和循環(huán)利用，使資源的價(jià)值得到充分體現(xiàn)。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面， 我國(guó)面臨的壓力將會(huì)不斷增加。中國(guó)作為一個(gè)在國(guó)際上負(fù)責(zé)任的大國(guó)，減少溫室氣體排放是必然的選擇。一方面，我們可以通過(guò)鼓勵(lì)清潔能源和可再生能源的開發(fā)利用，減少溫室氣體的排放，另一方面，可以通過(guò)鼓勵(lì)植樹造林，擴(kuò)大森林吸收二氧化碳的能力。無(wú)論是前者還是后者，都可以通過(guò)適當(dāng)?shù)亩愂辗秶鷣?lái)推動(dòng)。需要注意的是，雖然擴(kuò)大資源稅收范圍，提高了已有資源稅的稅率，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是必然的發(fā)展趨勢(shì)，但是這些措施在實(shí)施初期都可能帶來(lái)物價(jià)上升的壓力，而我國(guó)當(dāng)前正處于物價(jià)上漲幅度較大、通貨膨脹壓力不斷加大的時(shí)期。因此， 資源稅課稅范圍的制度設(shè)計(jì)必須考慮社會(huì)的可承受能力，將其建立在調(diào)查研究和掌握科學(xué)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，要充分預(yù)見(jiàn)各種可能因素帶來(lái)的不利影響，有步驟、有計(jì)劃地逐步推進(jìn)。

2.完善資源稅計(jì)稅依據(jù)

資源稅以量計(jì)稅， 作為計(jì)稅依據(jù)的“量”，理論上可以有儲(chǔ)量、開采量和銷售量三種，最理想的資源稅，應(yīng)以儲(chǔ)量為計(jì)稅依據(jù)， 但是這種方法對(duì)應(yīng)稅資源的儲(chǔ)量勘探的準(zhǔn)確性要求很高， 實(shí)踐中不易操作，難度很大。改變現(xiàn)行資源稅以生產(chǎn)應(yīng)稅資源的銷售量或自用量為計(jì)稅依據(jù)的方法， 采用按開采或生產(chǎn)使用的應(yīng)稅資源數(shù)量計(jì)稅， 即以資源的開采量為計(jì)稅依據(jù)， 能夠使資源開采企業(yè)或個(gè)人為其開采的所有資源付出代價(jià)，而不僅僅是生產(chǎn)或自用應(yīng)稅產(chǎn)品而消耗的被開采資源。這樣可使資源開采者從自身利益出發(fā)， 充分考慮市場(chǎng)需求， 合理確定資源開采量， 杜絕資源浪費(fèi)現(xiàn)象， 從而達(dá)到保護(hù)和節(jié)約資源的目的。將資源稅的計(jì)稅依據(jù)由按銷售量或自用數(shù)量征稅改為按生產(chǎn)數(shù)量征稅，這可以使企業(yè)開采后沒(méi)有出售而積壓或自用的資源也成為應(yīng)稅資源， 使企業(yè)積壓的資源產(chǎn)品也負(fù)擔(dān)稅收， 增加企業(yè)這部分產(chǎn)品的成本， 這可以引導(dǎo)企業(yè)出于利潤(rùn)最大化目的的考慮，珍惜和節(jié)約國(guó)家資源， 避免過(guò)度開采。采用權(quán)益法的， 應(yīng)當(dāng)分別按“投資成本”、“損益調(diào)整”、“所有者權(quán)益其他變動(dòng)”，進(jìn)行明細(xì)核算。

3.提高現(xiàn)行資源稅的征稅稅率

對(duì)非再生性、非替代性、特別稀缺的資源課以重稅，這將有助于提高資源的使用效率， 防止資源的浪費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)有資源稅的征稅范圍窄、稅率低、手段單一，導(dǎo)致調(diào)控力度薄弱，不利于激勵(lì)節(jié)約和循環(huán)利用資源。這是因?yàn)橘Y源與技術(shù)設(shè)備的使用具有替代性，資源的價(jià)格提高后耗費(fèi)或使用資源的企業(yè)或個(gè)人就會(huì)想方設(shè)法尋找價(jià)格低的可替代產(chǎn)品， 或者使用高技術(shù)含量的設(shè)備， 降低材料的使用量， 提高資源的利用率。而資源的需求量減少時(shí)，開采企業(yè)就會(huì)減小開采力度，從而達(dá)到對(duì)自然資源保護(hù)的目的，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

4.建立資源稅作為中央和地方共享稅的機(jī)制

從理論上講，資源的所有者是國(guó)家，資源稅收的功能是促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)資源的合理配置，所以資源稅應(yīng)該屬于國(guó)家。另外，這些具有生態(tài)保護(hù)作用的稅種，在我國(guó)基本屬于地方稅種，往往會(huì)使得地方政府不顧生態(tài)保護(hù)而一味追求稅收的財(cái)政效益，加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。我國(guó)的資源稅屬于地方稅種，由地方政府進(jìn)行課稅，現(xiàn)在除海洋石油企業(yè)的資源稅由國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)征收管理外，其他資源稅均由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，考慮到地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)也要有相當(dāng)?shù)闹С觯虼速Y源稅應(yīng)該作為中央和地方的共享稅。通過(guò)提高資源使用稅額，促進(jìn)資源的開發(fā)和利用更加合理，加速資源所在地的資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和財(cái)政優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，更好地保證資源“國(guó)有民享”的權(quán)益，使資源稅的征收變得更加科學(xué)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

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