論我國產業政策實施機制的困境及克服對策

[摘 要] 產業政策實施機制是產業政策功能實現的關鍵環節，而產業政策的實施必須按法治化的思路進行，當前我國處于經濟轉型期，現有的經濟體制狀況要求國家宏觀調控主要運用經濟政策和經濟杠桿對經濟生活進行間接的、一定范圍內的干預。在這種體制轉型過程中，產業政策可以起到關鍵性作用。

[關鍵詞] 產業政策實施保障機制 產業政策實施機制 產業政策

一、產業政策的考究

法學界公認，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家主權保障實施的現代反壟斷法。《謝爾曼法》的制定和實施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導致的經濟秩序危機，它是西方早期最有影響的產業組織政策的縮影。中國的產業政策實踐堪稱源遠流長。由于我國封建時代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農業生產進行干預，政府行為成為影響封建經濟運行的重要因素。馬克思甚至提到:“我們在亞洲各國經常可以看到，農業在某一個政府的統治下衰落下去，而在另一個政府的統治下又復興起來，收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣。”而產業政策概念在我國的正式啟用是在20世紀80年代。譬如，1986年“產業政策”一詞正式出現在我國的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中；1989年3月，國務院頒布了我國第一部真正意義上的產業政策——《國務院關于當前產業政策要點的決定》，這標志著我國開始了產業政策的實踐；1994年3月，國務院又頒布了《90年代國家產業政策綱要》，標志著我國已開始建立以產業政策為中心的經濟發展體系；之后相繼制訂的《汽車工業產業政策》、《水利產業政策》、《當前國家鼓勵發展產業、產品和技術目錄》等產業政策，基本形成了包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策等在內的、較為完整的一個政策體系。

綜上，產業政策的本質是國家對產業經濟活動的主動干預，它的產生及演化與國家的干預思想是相輔相成的，其間尤其要注意的是對它科學合理的界定及功能的理解。

二、當前我國產業政策實施機制的困境剖析

從市場經濟體制與產業政策的關系考察，可以發現，我國現行產業政策在實施內容、實施目標、實施手段、影響因素等方面存在問題：

1.從產業政策的實施內容來看，產業政策與計劃存在著比較嚴重的交叉

目前的計劃既管總量，承擔著穩定宏觀經濟的任務，又管部分產業投資建設，承擔著調整產業結構、促進經濟發展的任務。例如，我國交通、通訊、能源等基礎產業和基礎設施供給嚴重不足，產業政策中應當對其給予重點支持，但是這些基礎產業和基礎設施同時也是國家計劃管理的范圍，國家所能掌握的手段，如直接投資、計劃內信貸等如果已經在計劃中，自然也就沒有能力來深化產業政策的實施，因此必然面臨著這兩種手段的良性互動問題。

2.從產業政策的實施目標來看，產業政策目標與實施政策的手段脫節

傳統理論認為，產業政策手段只是政策制定者(中央政府)和貫徹者(主管部門)所掌握的工具，這是必須摒棄的。在市場經濟體制下，實施產業政策中存在著多元主體，其各自利益目標通過協調滲透到產業政策目標中去，從而使每個主體都可能運用自身所擁有的一切手段，通過一定的產業政策來實現自己的利益目標，而這些多元主體中的一個重要組成部分——企業，仍沒有從舊體制行政領導的陰影中擺脫出來，因而它參與實施產業政策的手段就存在著較大的局限性，從而導致產業政策目標與實施手段相脫節。

3.從產業政策的實施手段來看，過多地依靠增量調整，而存量調整的力度遠遠不夠

由于資產存量調整力度遠遠不夠，我國目前仍在很大程度上是通過增加投資來獲取一定推動力的方式，以求改變不合理的產業結構，這非但不能徹底轉變經濟增長方式，實現經濟的可持續發展，相反，卻容易陷入低效率惡性循環的怪圈。

4.從產業政策的影響因素來看，當前對國際因素的影響及地區間經濟關系的處理重視不夠

我國雖然在沿海地帶初步建立起外向型經濟的基礎，但從產業政策來看，尚未把外向型經濟發展和利用國際產業結構變動機遇提高到戰略高度上來，與此相關的是區域經濟關系的處理，沿海地區的迅速發展與中西部地區拉開了差距。現行產業政策，在促進區域經濟分工、發揮比較優勢、共同發展方面作用乏力，致使區域間經濟發展出現了許多問題，如地區間產業結構雷同、地方封鎖等，既不利于宏觀經濟效益的提高，也不利于國際競爭力的提高。

綜上，我國目前產業政策上的問題來源于我國的二元經濟體制：產業政策的實施缺乏有效的微觀基礎；地方利益格局的形成給產業政策的實施帶來了相當大的困難；扭曲的價格體系對產業政策的實施起著消極作用，基礎產業與加工工業產品比價嚴重不合理，從而誘導地方和企業盲目發展加工業，使基礎產業瓶頸作用加劇；宏觀調控機制乏力。

三、我國產業政策實施機制困境的克服路徑

針對當前我國產業政策實施的困境，其克服路徑的完善應當從產業政策實施機制的理念、統一的產業政策體系、產業政策實施保障機制、產業政策法律法規體系等四個方面展開：

1.產業政策實施機制的理念更新

要真正保證產業政策實施機制完善的實現，必須實現產業政策實施機制的理念更新。具體包括如下內容：(1)在產業政策的制定環節中借助動態比較利益方法。用動態比較利益方法來制定產業政策具有較強的效用。我國在制定產業政策時，一方面通過動態的比較利益方法的運用可以提高產業政策制定的科學性和是適用性；另一方面，可以結合我國的資金、技術資源、人力資源等條件，著眼于未來，以適應國際產業加速轉換的要求。(2)在產業政策實施機制的各個環節中要根據經濟發展的實際情況，注重分區域、分階段的理念。加入WTO后，我國的市場將會對世界各國更加開放，一些有關國計民生或具有巨大發展潛力的產業部門將面臨嚴峻考驗，制定合理的產業發展政策對于我國的產業安全與持續發展至關重要。(3)在產業政策實施機制中要充分利用市場機制，促進產業政策實現。市場機制的運用對產業政策實施機制具有很大的促進作用。我國實施產業政策必須與利用市場機制相結合，而且只能是為了彌補市場缺陷。今后為充分利用市場機制，促進產業政策實現，國家應加速經濟立法。尤其是應盡快制定產業振興法，結合競爭法的適用，打破市場割據，建立健全統一的市場體系。

2.構建完善統一的產業政策體系

目前我國經濟發展過程中遇到的一大難題是結構性問題，而合理的產業結構是我國未來相當長的一段時期內，國民經濟持續、快速、健康發展的一個有力的支撐點，因此，應該把以產業結構為其重要內容的產業政策放在中心地位。具體包括：

(1)產業結構政策方面；目前我們迫切需要解決的問題就是要依靠切實可行的產業政策，大力充實基礎產業，積極振興支柱產業，重點發展先導產業。國家有必要對基礎產業實行傾斜政策，制定基礎產業專項計劃，建立和完善投資體系，進一步理順價格，充分發揮市場機制的調節作用，擴大利用外資規模與領域，積極鼓勵和引導各種生產要素向基礎產業部門流動。(2)產業組織政策方面；要求新體制下的產業組織政策不僅要從外部規范市場結構與市場行為，而且要較直接地作用于企業，在不損害企業效率的前提下，充分利用企業兼并、合并和發展企業集團等形式，推進企業結構調整，只有這樣，才能實現產業組織變動的合理性與高效性。(3)產業技術政策方面；把產業技術政策提高到其應有的高度。(4)產業布局政策方面；國際經濟大循環客觀上要求我國在內地、沿海地區和國際市場三者之間形成一個完整的經濟循環圈。(5)產業政策手段方面。在產業政策目標的實施過程中，多元主體的協調是產業政策形成與實施的基礎，那么產業政策手段就不僅僅由政府所操縱，因為每一個行為主體在追求自身利益目標時，都要借助于一定的手段或工具，企業和勞動者個人都是如此。在新的產業政策模式中，這些行為主體的利益通過協調滲透在產業政策目標中，也就是說，它們在追求自身利益目標的同時，實現共同的產業政策目標。

總之，產業政策由產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策四部分構成。當然，這個體系不是靜態的、封閉的，而是動態的、開放的，可以根據發展的需要而包括新的內容。同時，產業政策在各國的側重點是不同的，并根據各自經濟的實際情況而不斷進行調整。

3.建立健全產業政策實施保障機制

制定和實施產業政策是國家進行宏觀經濟管理的重要手段，然而，許多產業政策在實施過程中并沒有達到預期的目的，因此，應當建立信息傳遞保障機制和政策監督機制來保證產業政策的有效實施。

(1)建立健全產業政策信息傳遞保障機制。產業政策信息傳遞保障機制是以防止信息傳導失真為目標的組織的行為和信息在組織內部的傳導。要克服信息傳遞中的環節疏漏，提高產業政策的有效性也可從三方面建立健全產業政策信息傳遞保障機制：①將產業政策的實施節奏控制在適當的范圍內，盡快提高地方和部門管理經濟的水平、推進企業的自主健康有序發展，通過營造產業政策實施的微觀經濟基礎，使政策執行主體充分發揮恰當作用，接收主體能夠有效響應政策導向。②在推行產業政策過程中，當直接影響到經濟發展質量和產業國際競爭力時，就要采取非常明確的調控手段，加大政府的協調、指導和督查等工作力度，保持產業政策的貫徹實施。③在產業政策實施過程中，要注意產業政策的實施與政府職能的互動，即在政府管理經濟的模式不適應市場經濟和經濟發展的要求時，必須進一步轉變政府職能，使政府的機構設置、工作方式、管理方法適應發展形勢的需要，通過高效率的政府工作為產業政策的實施創造條件。

(2)建立健全產業政策監督保障機制。建立健全產業政策監督保障機制應當明確以下問題：①以國家權力機關為監督主體的產業政策監督保障機制；國家的政治制度不同，國家最高權力機關的形式也不同。但是，產業政策監督保障機制中國家權力機關的支持是必須的。②以各級政府為監督主體的產業政策監督保障機制。經濟管理是各國政府的基本職能，就我國的實際情況看，過去和現在政府直接承擔的經濟管理內容大大超出了應有的范圍，管理職能部門太多，機構過于龐大，這相對淡化了政府應當承擔的監督職能。從功能上講，政府對產業政策實施的監督有時間區別，并且由此而引發出不同的監督手段和效果。這種時間上的差別又主要表現在政府產業政策監督手段的具體運用與監督對象之間的相互關系上。

4.構建完備的產業政策法律法規體系

我國在改革開放以來的經濟管理活動中越來越重視利用產業政策，并且其法律化程度也在逐步提高，這對調整我國產業結構，提高產業組織素質和產業技術水平，從而促進經濟增長方式的轉變起了多方面的積極作用。有人認為，最近二十多年來我國推行的產業政策的數量和涉及領域，遠遠超過以產業政策著稱的日本。當然，如前所言，產業政策的法律調整和法治化的效果只是就其應然狀態而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業促進法》來說，它是我國產業政策法中少有的高層次立法，其基本內容也是較為合理與有效的。我國加入世界貿易組織后，理應在遵守WTO基本規則的前提下保護民族產業，提高產業競爭力，而隨著經濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業自身的力量來改變在國際分工和貿易利益中的不利地位是非常困難的，因此，要在充分發揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導企業行為，通過實施產業政策，并使其上升為法律，加快產業政策的立法，用法律來保障產業發展。

參考文獻：

[1]李昌麒主編:經濟法學[M].中國政法大學出版社，1994.295

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