現階段我國市（地）級政權體制改革的思路探析

王宏波

摘要：位居我國政府架構中第三層級的地級市，由于經濟上市縣爭利，行政管理上削弱了縣級自主權，又限于自身的經濟實力，導致調節城鄉關系乏力，其地位和功能越來越受到人們的質疑。取消地級管理層，最終實行省直接管理縣體制是我國行政體制改革的方向，但目前其條件還不成熟。現階段，我國市（地）級政權體制改革應走“弱市”之路，而且要積極創造條件，為全面推行“省管縣”體制做準備。

關鍵詞：地（市）級政權；市管縣；體制改革

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0009—03

位居我國政府架構中第三層級的地級市，由于經濟上市縣爭利，行政管理上削弱了縣級自主權，又限于自身的經濟實力，導致調節城鄉關系乏力，其地位和功能越來越受到人們的置疑。同時，隨著市場化進程的加快，政府職能的轉變，大量審批事項被取消，地級市的行政職能事實上存在“空心化”的趨勢，而維持其正常運轉的成本，每年高達數億。成本效益兩相權衡，市級政權體制的改革似乎有其必然性。在這種情況下，如何建立一種適應經濟社會發展和社會制度變遷進程的行政管理體制，就成為當前中國行政管理體制制度面臨的重大現實問題。為此，筆者特提出以下思路。

一、取消地級管理層最終實行省直接管理縣體制

是我國行政體制改革的方向按照政治權力運作的基本原理，權力要從其主體到達客體，中間經過的層次越多，權力“能量”的消耗就越多，同時行政效率就越低。“從上世紀80年代開始，世界各國普遍開展了行政體制改革，根據目前對世界上191個國家和地區地方行政區劃層次的初步統計，地方行政層次多為二、三級，約占74%，超過三級的只有17個國家，占11%。如印度，實行邦—縣—區三級制；美國國土面積與我國相近，也實行州—市二級制與州—縣—鎮三級共存制；日本是一個有1億多人口的大國，也只有都、道、府、縣與市、町、村二級制。在我國歷史上，秦至民國末2100多年中，290年為二級制，占13.6%；610年為虛三級制，占28.7%；600年為實三級制，占28.2%；276年為三、四級并存制，占13.0%；350年為多級制，占16.5%”。①由以上內容可以看出，世界上多數國家的地方政體實行兩級制；而市管縣體制后，我國地方行政區劃的層級由省、縣、鄉鎮三級變為省、市、縣、鄉鎮四級，管理層次之多為世界之首。“從行政管理的角度來看，管理層次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。增加了一個市（地）級管理層次，必然要增加相應的行政機構和公務人員，而且這些公務人員還要消耗大量的社會資源，加大了管理成本。以一個中等地級市為例，地廳級干部約20人，縣處級干部約200人，科級干部約1000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億元以上，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億元左右；而全國共有280多個地級市，匡算下來，每年全國僅地級市本級的財政支出就要在1400億元以上”。②

少層次大幅度的扁平化組織結構是現代社會組織管理的主導模式，也是世界各國地方政體改革的方向。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確提出，減少行政級次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。層次少，決策層能夠盡快地對信息加以處理，并及時采取相應的糾偏措施；同時，由于信息傳遞層次少，信息失落、失真的可能性較小，這樣也有利于保證國家政令的統一，提高行政效率。目前我國的行政層級過多，以市領導縣為主體的地級管理層越來越對生產力的發展產生消極影響，從發展的趨勢看，這個管理層應逐步取消，最終實行省直接管縣體制。

當然，減少地方行政管理層次還應考慮其管理幅度。實行省直管縣市的行政體制必將增大省的管理幅度。“目前，擴大省級管理幅度的可行性主要基于以下三個方面的原因：一是以分散、自由為核心的市場經濟體制的確立與運行，為擴大管理幅度提供了可能性。二是區域經濟關系日益密切，行政區域的經濟結構、社會結構、文化結構受到嚴重沖擊，原有的行政隸屬關系在經濟上日益淡化。三是現代網絡通訊的普及和科學管理水平的提高，為擴大省級管理幅度，實現省直接管理縣提供了有利的物質和技術保證。電腦、網絡大大提高了人的辦公能力，便利的交通縮短了省與縣之間的距離。同時，人們專業文化水平和管理能力的提高使領導、管理者能從容自如地處理紛繁復雜的事務，這些都是世界各國普遍實行大幅度管理體制的重要原因之一”。③

在“縮省擴縣”逐漸成為一種占主流地位的解決地方行政體制改革和區域經濟一體化問題的思路時，王健等幾位專家學者提出了“復合行政”的概念，④強調“要解決中國區域經濟一體化與行政區劃沖突必須跳出在行政區劃調整上做文章的思路，把著眼點轉移到治理結構的創新上來，主張建立跨行政區、跨行政層級的不同政府之間并吸納非政府組織參與的多中心、自主治理的合作機制。盡管‘復合行政只有在健全的憲政制度框架之內才有可能發展成為一種具有操作意義的行政體制改革實踐，而這種前提條件的創造顯然是無法在短期內完成的，但這種思路對于我們跳出傳統的行政區劃和行政體制的思維框框，探尋新的改革路徑卻是富有啟示意義的”⑤。“目前，我國的長江三角洲地區、珠江三角洲地區、京津唐地區、遼寧中南部地區已經形成了城市比較密集的都市連綿區。此外，濟南—青島地區、福州—廈門地區、武漢—宜昌地區、成都—重慶地區、西安—寶雞地區、鄭州—洛陽地區、長沙—株洲—常德地區、長春—吉林地區、哈爾濱—齊齊哈爾地區也正在發育著都市連綿區”。⑥這些都市連綿區的共同特點是由多個性質、規模及層級不同的建制城市所組成的城市地域聚集體。城市政府行為主體之間有的有直接行政隸屬關系，有的只是行政平級關系，他們各自代表不同的城市行政區利益，由此而導致的“行政區經濟”行為對跨界需求增長和服務產生負面影響，成為都市連綿區一體化進程中的主導障礙。從城市化發展的機制看，大都市區在自然、經濟、社會、生態等方面基本上是一個相互依存的整體。因此，要積極創造條件，逐步建立城市地區之間的新型協調管理機制（如組建大都市區聯合政府），大都市區聯合政府的產生，要從區域整體利益出發，全面權衡，以達到對整體最有利，對個體最合理的最佳整合效益；在發展進程中，應不斷調整都市政府內外各種利益矛盾關系，保證大都市政府具有強大的生命力。

二、現階段市（地）級政權體制改革應走“弱市”之路

筆者認為，取消市（地）級管理層至少應具備兩個條件，一個是城鄉差別很小，另一個是市場經濟充分發育。現階段，我國取消市（地）級管理層的條件還不夠成熟，市（地）級政權體制改革應走“弱市”之路。我們所指的“弱市”有兩層涵義，一層是削弱市（地）對縣不恰當的行政干預和財力的過度集中，理順市縣之間的關系，在經濟聯系上賦予縣更大的選擇權，真正做到以市場為導向。通過縣域內企業經濟活動的自由選擇，來確定市縣之間的競爭與合作關系。另一層是強化地級市，尤其是中心城區的經濟中心聚集和輻射功能。因為，無論市管縣體制的負面影響有多大，一個不爭的事實是地級中小城市在經歷了20余年的發展之后，已經成為地區經濟的中心，大多具備了良好的基礎設施，形成了要素聚集的中心。我國多數省區正處于工業化中期發展階段，區域空間格局的演變仍然以聚集作用占主導地位，工業化進程伴隨著人口向非農產業的轉移也要依托城市作為載體。所以，從遵循經濟發展的客觀規律和市場化進程的角度來看，地級市的經濟地位恰恰不應削弱而應進一步強化。

一是要加快“強縣擴權”改革步伐，待條件成熟時市縣脫鉤，實行“省管縣”體制。從2002年至今，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧、吉林、安徽、江蘇、黑龍江、海南、山西等省先后開始了“擴權強縣”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些經濟強縣，在財政體制等方面實行了“省直管縣（市）”。“從改革的結果看，‘強縣擴權促進了縣域經濟的發展。如廣東省在實施了一系列擴權強縣的改革后，2003年就有10個左右的縣進入了全國百強縣前50名；2003年6月，湖北省在大冶、漢川等20個縣（市）試行‘強縣擴權，2004年，又對52個縣（市）實行‘省管縣財政體制，2006年，湖北省縣域生產總值已達到3800億元，與2003年相比，增加了近7億元。”⑦因此，目前應加快“強縣擴權”改革步伐，賦予縣級政府更大的調控權和經濟管理權。在新體制下，省和市要繼續加大對縣域經濟發展的支持力度，并給予縣級政府一定的資金分配調控權；將一些行政執法機構和直接為市場經濟營造環境和服務的機構管理權適度下放到縣，如賦予縣級政府協調工商、質監、藥檢、稅務等中央、省垂直管理部門的權力，促使這些部門更好地發揮職能作用，與當地政府一道共同促進縣域經濟持續、快速、健康發展。另外，“在推行‘強縣擴權時要理性思考、科學決策，防止出現新的市場分割、盲目競爭和新的‘小而全、重復建設；要兼顧市縣關系，協調好中心城市的擴張與縣域經濟發展的關系，在縣與中心城市之間建立一種新型的競爭—合作—分工關系，使城市和區域共生、共榮，相互依托，合作發展”。⑧

二是要進一步深化財政“省管縣”體制，促進縣域經濟的發展。從目前財政“省管縣”體制的執行情況來看，有些省在政策的執行上還不到位，如在轉移支付測算方面直接到縣了，但是在資金調度上沒有直接到縣，還要經過市來轉手；有些省份在對縣里的轉移支付中，專項的轉移支付所占的比重太大，而一般的轉移支付（即可由縣支配的部分）太少，由于專項的轉移支付所占比重過大，致使各地拼命報計劃、爭項目，有可能造成重復建設和重復投資；有些省的做法離財政部提出的“省管縣”財政體制的要求還比較遠。為此，現階段要從體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、收入報解、資金調度、債務管理等方面切實規范“省管縣”財政體制，使各項制度真正落到實處。當然，省直管縣財政體制改革主要是減少中間環節的截留，降低行政成本，從而規范縣鄉財政管理方式，提高管理水平，它對于緩解縣鄉財政困境所起的作用是顯而易見。但這只是發展縣域經濟的一個方面。更主要的還在于縣級政府如何進行開源，在這種新的更有利的財政體制的保障下，進一步尋找新的經濟增長點，拓寬財源，促進縣域經濟的發展。

三是要重新定位地級市的功能，使其由行政經濟中心向區域經濟中心轉變。新一輪地級市功能重新定位的一個總背景是市場手段對原有行政手段的替代，或者說是市場作用的重新回歸。因此，地級市的功能應符合市場經濟發展的需要，同時充分發揮自身的現有優勢，并且在發展中進一步提升自身的發展優勢。“其一是行政管理功能向經濟輻射功能的回歸。區域間的行政隸屬關系可以在短期內建立，也可以在短期內被切斷。但是區域間經濟上的聯系是長期漸進的歷史發展過程，不會隨著行政隸屬關系的變化而在短期內消失。因此，地級市要充分利用這種聯系來強化自身的聚集功能，從而增強自身的發展實力、輻射和服務區域的能力。其二，創新擴散與傳播的中轉功能。地（市）級政權體制改革從根本上是激發經濟主體發展經濟的自主性和積極性。經濟發展過程，依賴于創新的擴散和傳播，而創新的擴散很大程度上是沿著城市等級向外擴散。因此，地級市往往起到承上啟下的中轉功能。其三是區域內人力資本培育、流動的樞紐功能。從人力資本培育角度來看，縣域范圍過于狹小，資本積累與市場空間都很有限，因而對于人力資本的培育能力不足。大量農村剩余勞動力直接轉移到大城市面臨的人力資本培育的成本又過高，轉移人口難以接受。”⑨介于二者之間的地級市卻兼有大城市和縣城的優勢，同時克服了它們的劣勢。地級市具備良好的文化知識積累，市域范圍具備適中的市場空間，為人力資本培育獲得規模效益奠定了基礎。因此，地級中等城市應成為人力資本形成與流動的首選目標。

三、積極創造條件為全面推行“省管縣”體制做準備

全面推行“省管縣”體制是一個涉及政治、經濟、地理、文化傳統等多方面因素的復雜工程，該工程的順利實施必須要有相關配套措施。目前，應積極創造條件，為全面推行“省管縣”體制做準備。

一方面，要切實轉變政府管理職能，促進區域經濟協調發展。市管縣體制之所以難以適應經濟發展的要求，不僅僅是行政級次過多的問題，更重要的是政府職能轉變滯后的問題。“從根本上講，實現區域經濟一體化應當著眼于如何盡可能地限制行政干預手段的運用，讓市場自己去解決資源要素的自由流動和優化配置問題。若實行省管縣以后，如果不及時轉變政府的職能和不規范政府的運作方式，地方政府仍對地方經濟社會發展進行強有力的行政干預，那么省管縣體制下也同樣會出現不利于縣域經濟發展的行政壁壘，從而導致縣域經濟范圍內的條塊分割和重復建設。”⑩因此，必須進一步明確和轉變各級政府的職能，深化行政管理與審批制度改革，合理劃分和調整部門之間的行政審批職能，避免職能交叉，簡化環節，提高效率，強化服務；實行“誰審批、誰負責、誰承擔責任”；建立完善的行政行為監督體系和網絡，堅持行政行為的公平、公正。只有這樣，才能改革行政方式，規范行政行為，提高行政效能，促進廉正建設，實現管理型政府向服務型政府的轉變，進而達到精簡管理層次、擴大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地發揮省管縣體制的功能優勢，促進區域經濟的協調發展。另一方面，要強化對縣級政權的監督和約束力度。隨著“擴權強縣”的改革，縣級行政的經濟和社會管理權限不斷擴大，這就有必要對縣級行政監督和約束力度的相應加強。只有在確保監督和約束力度得到加強的前提下，才能夠向縣級行政放權；才能夠確保縣級行政權力得到增強而不會被濫用，確保多一份權力就多一份責任，把縣級行政打造成為真正的責任政府。

注釋

①③孫學玉、伍開昌：《構建省直接管理縣市的公共行政體制——關于市管體制改革的實證研究》，《政治學研究》2004年第1期。②湖北省經委課題組：《改革市管縣體制的研究報告——“市管縣”體制的利弊分析》，《當代經濟》2006年第5期。④王健等：《“復合行政”的提出》，《中國行政管理》2004年第3期。⑤何顯明：《市管縣體制績效及其變革路徑選擇的制度分析——兼論“復合行政”概念》，《中國行政管理》2004年第7期。⑥徐竹青：《省管縣建制模式研究——以浙江為例》，《中共浙江省委黨校學報》2004年第6期。⑦田博：《我國試點推行省管縣改革“市管縣”走到盡頭？》，《小康》2007年第2期。⑧劉君德：《理性認識和推進“強縣擴權”》，《決策咨詢》2004年第7期。⑨陳秀山、宋潔塵：《重新界定地級市的地位和功能》，《決策咨詢》2004年第7期。⑩謝晶瑩：《對市管縣體制的理性透視》，《廣東行政學院學報》2006年第1期。

責任編輯：思齊