推進黨內民主必須注重六個方面的制度創新

牛安生

摘要：由于黨代會、黨委會、黨內用人制度等相對集中了黨內民主中的參與、選舉、監督方面的職能，因此，發展黨內民主的重點是加大這方面制度創新力度，以充分發揮黨員、黨代表、黨委委員參與黨內事務的作用。要創新和完善黨代會制度、黨委議事制度、黨的委任制度和選任制度、保障黨員權利制度、黨內事務公開制度、黨內監督制度。

關鍵詞：黨員；黨代表；黨內民主；制度創新

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0018—08

黨的十七大高度重視發展黨內民主。所謂黨內民主，就是指在黨的政治生活中，黨員平等享有黨章所規定的直接或間接地參與、決定和管理黨內事務的權利。由于黨代會、黨委會、黨內用人制度、黨內民主生活會制度等相對集中了黨內民主中的參與、監督、選舉等方面的職能，因此，發展黨內民主的重點是這方面的制度創新。

一、完善黨代會制度

黨代會制度是黨的一項帶根本性的、實現黨內民主的最基本的制度。黨內民主的狀況,歷來與黨的代表大會的權威及其功能的發揮存在著內在的必然聯系。黨代會制度作為間接民主的基本形式，是黨內政治生活正常化、制度化的最重要標志。

（一）黨代會制度存在的主要問題

改革開放以來，黨代會制度取得了長足的發展，不斷推進著黨內民主的發展進程。但是，同黨內民主建設的更高要求相比，仍然存在諸多不健全、不完善的地方。從發展黨內民主的視角來審視，主要存在以下問題：

一是黨員在黨內生活中的主體地位體現不夠。表現在：代表選舉環節還不能充分表達黨員的意志；一些黨代表缺乏代表意識；缺乏黨員罷免所選代表的制度；黨代表的代表性和廣泛性還不夠強等。二是黨代表在黨代會中的主體地位體現不夠。表現在：一些地方黨代會上黨代表的審議職能發揮不夠；地方黨代會選舉還不能完全體現代表意志；黨代會閉會期間黨代表作用發揮不夠等。三是黨代會應有的地位和權威不夠。表現在：黨的代表大會對其執行機關難以指導，出現權力倒置現象；授權者和受權者的關系不順；選舉結果得不到應有的尊重，黨的代表大會所選舉的領導人在規定任期內隨意變動較多。

（二）完善黨代會制度的思路

1．堅持以實行黨代會常任制為基本方向，進一步推進試點工作。黨的八大之后,全國一些縣、自治縣的黨的代表大會實行了常任制。盡管后來由于種種原因被長期擱置，但這畢竟體現了執政黨在社會主義制度建立后，對推進黨內民主發展的制度化追求，標志著黨代會制度重大改革的發端。1988年至1989年起，中央組織部先后在浙江、山西、湖南等地進行黨代會常任制的試點。黨的十六大提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”的要求后，試點工作開始在全國更大范圍內推開。從試點的實踐看，盡管還有許多需要深入研究和探討的問題，但黨的代表大會常任制對于充分發揮黨內最高權力機關、最高決策機關和最高監督機關的職能和作用的效果是明顯的。

黨的十七大仍提出要選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制。根據試點的實踐，今后一個時期，要進一步推進試點工作必須重視以下問題：從基本理念上，要堅持黨代表大會在黨內最高權力機關的地位。在具體操作上，一是通過總結試點經驗，建立制度，進一步規范地方黨代表大會常任制。包括明確常設機構的設置、代表的數量、活動方式等等，從制度層面作出規定。二是必須從年會制和代表常任制等擴大黨內民主的規則入手，改變現行黨內權力的產生和運行機制。三是黨代表大會常任制試點應在更高層次上推開。

2．落實十七大精神，以建立代表任期制為重點，進一步發揮代表的作用。一要完善黨代表大會的選舉制度。包括黨代表的選舉和黨委、紀委的選舉，都要進一步擴大提名環節的民主，廣泛聽取黨員和代表的意見，以黨內法規的形式明確規定由黨員和代表自下而上進行候選人的提名和黨組織自上而下提名相結合，對具體的操作程序作出嚴格規定；要健全和完善差額選舉制度，擴大差額的比例和范圍、層次，原則上，包括各級黨代表和領導人的選舉都應該實行正式的差額選舉，而不是差額預選，要明確規定各級黨內選舉中差額的范圍和差額的比例；要逐步引入“競選”制度，制定詳細的操作性較強的競選規則，增強選舉的競爭性，充分體現參選黨員的真實意愿；要在基層黨組織擴大直接選舉的范圍，由黨員以直接投票方式選出基層黨代表大會代表或黨的領導機關工作人員，這樣有利于更加公正、準確地表達并實現黨員的意志，加強黨員對當選者的監督功能。在地方黨組織，可以積極進行直接選舉的試點。

二要盡快建立代表提案制。建立黨代表大會代表提案制度，有利于提高黨代表大會的質量、促進黨的決策的民主化科學化，對于發展黨內民主、增強廣大黨員積極關注和參與黨內生活的主體意識，具有重要意義。自黨的十六屆四中全會《決定》首次提出要“建立黨的代表大會代表提案制度”以來，已在一些地方進行了試點探索，取得了有益的經驗。調研情況表明，建立黨代表大會代表提案制，要特別注意科學界定提案內容的范圍。根據黨代表大會的性質、地位以及代表的特定職責，提案內容應當主要體現在以下兩個方面：涉及黨和國家、地方發展的重大問題或有重要傾向性的問題；涉及黨的建設方面的問題，如對加強和改進黨的思想理論建設、政治建設、組織建設、作風建設、制度建設的意見和建議。同時，要對提案的提出和處理進行嚴密規范。要明確規定提案的條件和程序，形成提案提出、確立、處理、反饋一套工作機制。

三要完善黨代表大會重大問題的決策機制。在黨代會上，要鼓勵黨代表對黨的重大問題自由辯論,充分發表自己的意見。要切實保證黨代表充分討論和政治辯論的權利，使各種不同意見都得到充分表達的機會，并且進一步從制度上保證黨代表在討論中的言論自由。要完善黨代表大會期間黨代表對工作報告的審議機制。筆者贊成中央黨校專家王貴秀提出的建議，要適當延長會期，增加大會發言，以保障無論是對事項審議決定還是對領導人的選舉和任免，有足夠的時間進行討論和相互啟發，使得黨代表大會作為最高決策機關的職能得到應有的發揮。同時，要完善黨代表大會程序。可把大會分為兩個階段來開：第一個階段總結過去，通過討論審議上屆黨的委員會的報告來總結上次代表大會以來黨的工作；第二個階段規劃和決定未來，在總結過去的基礎上，深入討論、規劃和決定黨的今后工作方向和目標，特別是新一屆黨的委員會的基本任務。這樣有利于發揮代表大會作為同級黨委最高決策機關所具有的獨立的議事決策功能。①

四要建立黨代表任期制。這是十七大黨章的新規定。任期制需要特別強調的內容應該包括：（1）建立黨代表與黨委委員聯系制度。在任期內，代表要經常和委員聯系，收集基層黨員群眾的意見，并負責地將意見進行整理帶到代表大會上去，委員則將有關意見帶到委員會上討論。（2）建立黨代表聯系黨員制度。黨員代表必須忠實于黨員的意愿，保持與黨員的經常聯系并接受黨員的監督，使黨代表的提案能夠充分反映黨員的意志。（3）建立代表定期調研制度，開展多種組織形式的活動。每年確定一批涉及本地經濟社會發展和黨的建設方面的課題，讓代表進行調研，提出對策，為黨委決策提供依據。同時，讓代表以參加代表團活動為主進行多種形式活動，定期組織代表出訪、巡視，聽取通報，檢查黨代會決議的執行情況等，充分發揮黨代表的作用。

五要建立授權者對受權者的制約機制。要積極穩妥地引入黨內質詢、彈劾和罷免制度。這對于加強黨內監督有十分重要的意義。

二、完善黨委議事制度

完善的黨委議事制度是黨內制度建設的基本內容。黨的十七大強調：“建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度。”在地方和基層黨的領導體制中，黨的全委會有四大不可取代的作用：一是選舉產生常委會、書記和副書記的作用；二是對常委會的監督作用，常委會必須向同級全委會報告工作，接受監督；三是對地方重大問題的決策作用，全委會人數比較多，人員結構相對全面，有利于提高地方黨委對重大問題的決策水平；四是代表作用，即由各方面的委員代表和反映廣大黨員的意見和建議，這是黨內民主的重要內容和體現。

（一）黨委議事制度存在的主要問題

現在，地方黨委議事和決策制度存在的主要問題：一是實際上存在個人決定重大問題現象。由于黨委議事和決策制度的不完善，有些領導存在“個人專斷”、“家長制”和“一言堂”現象，一些地方存在“開大會解決小問題，開小會解決大問題，不開會解決關鍵問題”的現象。黨委換屆以后，實行新的黨委領導體制，取消了書記辦公會的層次，黨委書記的權力相對更加集中，如何使黨委決策更加民主，防止個人專斷，需要從制度上解決。二是由于全委會和常委會職責不清，常委會常常代替全委會，致使全委會作用未能充分發揮。黨章規定，常委會在全委會議閉會期間行使委員會的職權，而行使委員會的哪些職權并沒有規定，這樣，在全委會上，常委會哪些工作必須向全委會報告、哪些工作可以不報告，就說不清楚。在地方繁重的工作任務面前，往往造成常委會超負荷運轉的現象。而且，常委會如果違背了全委會的決議怎么辦？全委會如何對常委會實行監督和制約，缺乏制度規定。在實際政治生活中，由于書記、常委調動頻繁，而這一切又不通過全委會，導致在一些地方到換屆時，不少甚至多數常委已不再是原來的全委會選舉產生的，這種現象進一步弱化了常委會對全委會負責的關系。三是議事程序的缺陷。會議按什么程序討論決定，領導按什么程序審批，沒有明確具體規定，隨意性大，臨時動議、個人拍板等現象不同程度存在。在黨委換屆后專職副書記和兼職的常委如何更好發揮作用，也還在摸索中。

（二）完善黨委議事制度的思路

按照十七大的精神，完善黨委議事制度，應當特別重視解決以下問題。

1．明確職責權限，進一步發揮地方黨組織全委會的作用。一是進一步明確全委會和常委會的職責權限，改變全委會作用發揮不充分、職責不到位的狀況。各級黨委要從本地區、本部門、本單位的實際出發，進一步區分“重大問題”和“重要問題”的范圍，明確全委會和常委會決策的具體范圍。在日常工作中，要強化全委會對重大問題決策的職權、對重要人事問題票決的職權和對常委會的監督職權。二是按期召開會議。全委會每年至少召開兩次，遇有重要情況應隨時召開。三是建立全委會會議議題的雙向提出制度。提出議題是全委會會議的重要工作內容和工作程序。常委會可以提出議題，委員也可以聯名提出議題，并且三分之一以上委員聯名提出的議題即應列為全委會會議的正式議題，這樣可以拓寬全委會議題的形成渠道，有利于促進委員更有效地參加地方黨的領導工作。四是建立常委會向全委會定期報告工作的制度。有的地方編發《情況通報》和《常委會議紀要》，不定期地將重要情況及時向委員通報，效果很好。五是要建立考核與監督制度。全委會每年定期對常委會進行考核，并對常委進行民主測評。

2．進一步嚴格規范黨委議事和決策的程序。全委會和常委會議事和決策一般要經過以下程序：確定議題、決策事項通告、會前協調、準備材料、提前通知、充分討論、逐項表決、作出決策、形成紀要等。要嚴格按照會議程序議事，如果違反程序，不管主觀愿望和客觀效果如何，都應視為違規行為。要嚴格禁止任何顛倒程序、刪減程序、變通程序的行為。

3．完善黨內表決制度。凡設定的重大事項，都必須經過集體議事和決策，堅持實行表決制度，不得以傳閱會簽或個別征求意見等形式代替集體議事和決策。完善黨內表決制度應當充分尊重和體現黨委委員的意志，以保證每位班子成員自主表達決策意向，同時要增強表決的公正性，嚴格少數服從多數的原則。一是要根據不同性質的問題，可采用舉手表決、口頭表決和無記名投票、有記名投票等不同的方式。一般，在人事問題上，包括黨內選舉、推薦和任命干部、發展黨員等，宜采用無記名投票表決的方式。這種方式便于有效排除干擾，也便于會議表決情況保密。對有關政治、經濟、文化、社會發展等重要議題的決策，不涉及敏感的人事問題，在充分討論后，可以采取有記名投票表決的方式，這對增強投票者的責任感有一定意義，同時可以作為日后考查委員政策水平、判斷能力的依據。其他有關問題可以采取口頭或舉手表決的方式，這種方式的特點是公開、簡易、快速。二是對表決結果要當場統計并進行公布，并對有異義的結果設定復查機制。在表決技術上，有條件的地方，也可采取流行的電子表決方式。

4．規范黨委換屆后新體制下黨委班子成員的工作關系。2006年黨中央8號文件規定：“省、自治區、直轄市黨委除兼任政府正職的副書記外，一般可設1名專職副書記。”中央組織部也下發通知，要求市、縣領導班子配備，參照中央關于省區市黨委換屆的有關政策。這次換屆后的地方常委會班子中，一般只有一名專職副書記。新體制下，精簡了領導班子職數，擴大了黨政交叉任職，取消了書記辦公會，這對于加強常委會集體領導、發展黨內民主、提高效率、改革和完善黨的領導方式、加強黨的執政能力建設等，有十分重要的意義。但是，新體制下，專職副書記的職責權限應該如何界定，是一個新問題。新體制下，常委的工作直接面對書記，黨委書記可以直接過問、直接領導、直接推動各個方面的工作，黨委書記的工作壓力更大了，權力也更加集中了。如何防止個人專斷和家長制，加強對書記的監督，也是需要探討的問題。還有，由于擴大了交叉任職，擔任黨委常委和黨委一個部門領導職務的政府副職（副市長、副縣長、副區長）如何做好兩個方面的工作，也需要進一步研究和規范。

5．建立健全黨委議事和決策制度的督察機制。要完善決策監管機制，將上級管理和下級監督有機結合起來。下級黨委有的重大決策性會議，上級要派員參加，將會議記錄上報備案，并對其真實性負責。上級組織部門要加強對集體議事和會議表決情況的檢查監督，受理有關投訴，對違規的負責人按規定作出相應處理。要規范會議紀要，必須“原汁原味”地記錄研究決定重大事項每個環節的詳細情況，形成會議紀要送領導班子成員及有關部門，并在一定范圍內公開，接受干部群眾監督。要加大自身監督力度。黨委領導干部要進一步樹立依法辦事、按制度和規定辦事的觀念，自覺執行制度，積極做好黨委委員的工作，加強對黨委執行議事決策制度貫徹執行情況的監督。

三、完善黨的委任制度和黨內選任制度

委任制和選任制是當前我們黨基本的任用干部的方式。實際生活中，選拔任用干部的方式都不是單一的，委任過程中有許多民主的環節，選舉過程中也有委任制的影子。各地試行的考任制，也只是用人過程中有一個考試的環節。因此，我們現在實際上實行的是一種“混合”的任用制度，基本上是“二元結構”。改革干部任用制度，要高度重視完善委任制和選任制。

（一）堅持委任制和選任制相結合的“二元結構”

1．堅持委任制的意義。所謂委任制，即任命制，主要指按照干部管理權限（大體是下管一級），由上級或者上級主管部門直接或間接地任命某一領導職務的形式。委任的對象為兩類：一是一個領導班子，如派出機構和非黨組織中的黨組；二是單個的領導職務。委任的方式包括直接委任和間接委任兩種。直接委任指的是上級部門直接發文委任某一領導職務。十七大黨章第13條規定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。”非黨組織中的黨組成員以及中央和地方黨組織派出機關的領導成員，均由有關黨委直接任命。還有黨委內設機構和工作部門的領導成員，一般也是直接委任的。間接委任指的是，雖然不是黨組織發文任命的，但是實際是黨組織決定任命的領導職務。例如，各級政府部門的有關副職（如副廳長、副局長等）以及其他有關職位，黨委討論決定后，由政府任命。例如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第45條規定：“黨委向政府提名由政府任命的政府工作部門和機構的領導成員人選，在黨委討論決定后，由政府任命。”

委任制盡管有許多弊端，例如缺乏民主，不易監督；容易造成領導干部只對上級負責和跑官要官、買官賣官的腐敗現象；容易造成任人唯親和用人失察等等。但它的優點也是明顯的。

一是黨管干部的主要體現。如果執政黨沒有權力任用管理干部，所謂執政黨只能是抽象的。委任制、推薦制、選任制、協商制都是黨管干部的途徑。根據干部管理權限直接和間接地委任干部，能夠體現黨組織用人意圖，實現黨的組織路線。

二是樹立上級權威、提高領導效率的重要途徑。不容置疑，上級黨組織考慮問題往往站在比下級組織更全面的角度，維護的是相對全局的、多數的利益，這正是為什么要求下級服從上級、全黨服從中央的道理所在。委任領導干部的主體是上級黨組織。上級黨組織的委派、調動手段，是實現上級工作意圖重要的組織保證。而且，由于委任制減少了民主選舉過程中的許多相互挈肘、相互競爭的程序，使用干部顯得簡練、便利、效率高。要加快實現中央和上級的政治路線和工作部署，提供基本的組織保證，委任制是領導效率很高的手段。這在戰爭年代意義尤其重大。

三是保證黨的集中統一從而維護國家統一最基本的組織手段。中央、地方、部門、單位等，有許多利益矛盾，委任制在協調這些矛盾中有十分重要的作用，例如，當代中國，要協調中央和地方之間的利益矛盾，整合地方、部門的利益和資源，服從整個國家的利益的大局，還必須有委任制的組織措施。如果地方和部門領導人不顧大局，搞地方保護主義，各顧各，互相拆臺，甚至與中央抗衡，中央就可以采取委任制的組織手段來解決。這一點，對于維護中央權威，保證黨的集中統一，保證國家政令統一，從而維護國家統一，有非常重要的意義。

2．完善選任制的重大意義。在黨內，各級領導機關，除了它們的派出機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。在換屆時，各級黨代表大會代表、黨委和紀委的委員，黨委和紀委的常委、書記和副書記等均由選舉產生。在政權機關，包括各級人大代表、權力機關的領導干部、政府首長、法院院長、檢察院檢察長等職位，在換屆時選舉產生。選舉的方式有直接選舉、間接選舉、等額選舉、差額選舉四種。

選任制有許多優點。民主選舉是世界公認的、弊端相對較小的民主制度，是干部工作民主化的基本要素，能夠調動選民參政議政的積極性；選任制便于把最優秀的領導人推上領導崗位，便于排除用人方面的論資排輩、關系網、說情風；選任制便于實現用人監督等等。擴大和健全民主選舉，是中國民主進程十分重要的內容。但是，也必須注意到選任制的局限性。一是選舉的質量與選舉人的素質很有關系。由于選舉人的覺悟、素質等原因，選舉人在投票的時候，并不都是站在公正的立場來投票的，這樣就不可能使最優秀的人當選。因此，民主選舉也會犯錯誤，它可以最大限度保證最差的人選不上，但是不能保證最優秀的人一定選上。也有的選舉人不關心選舉，不參加選舉，從而降低參選率。二是由于選舉人的視野有限，很難避免盲目投票的現象。選舉人不可能詳細了解每一個被選舉人的優缺點、素質、業績、能力包括社會關系等情況，在投票選舉的時候，很難避免被人操縱，很難避免盲目投票。三是選舉很難避免違規行為，從而降低選舉質量。一方面，當選任制度有漏洞的時候，有人可以利用此漏洞侵犯民主規則的公正性；另一方面，即使有比較好的制度，有人為了攫取政治職位，也會千方百計不擇手段地制造假象、造謠惑眾、誣蔑對手，或者采取隱蔽方式買賣選票、收買人心等等，或者憑借自己雄厚的經濟力量，扭曲選舉人價值觀念，降低選舉質量。四是成本相對大。眾多黨員參與選舉，積極性很高，實現了政治價值，大家心情愉快，但這個過程要支付較大經濟成本。

3．堅持委任和選任“二元結構”的任用方式。當代世界，無論從領導或管理的角度，委任領導干部的方式是普遍存在的，只是委任的范圍有所區別罷了。在中國，建設中國特色社會主義，從中央到地方，黨的一些重要領導干部實行委任制，還很有存在的價值。有人主張從中央到地方黨的重要干部都實行競爭式的選任制，應當說這是一種進步的方式，但是，在我國，這種方式的實行條件還不成熟，還不適合中國的國情。主要原因在于：“第一，我們目前還無法解決經濟資源和政治權力的交換問題，也就是西方選舉中普遍存在的金錢政治的問題；第二，競爭式選舉社會總成本極高；第三，選舉文化實際上是一種沖突文化、斤斤計較的功利文化。這種文化不利于社會團結和群體和諧，對一個發達國家也許還能承受，但對發展中國家，尤其是像中國這樣一個發展中的大國，害大于利。”②我們的目標應該是向這個方向前進，但只能采取漸進、穩妥的方式，一步一步向前推進。因此，相當長的時期內，我們的用人制度還是委任制、選任制混合的“二元結構”，其改革的重點是完善委任制和選任制，改革的方向是科學化、制度化，這個過程是向民主化方向發展的過程，是規范兩種用人制度的過程。

（二）擴大兩種制度中的民主成分

逐步擴大黨內民主是黨內生活發展的趨勢，也是建設和諧的黨內生活的必然要求。在堅持兩種用人制度的同時，必須擴大其中的民主成分。無論是選任制和委任制，擴大民主就應該在增加公開性、減少資格限制、擴大黨員群眾參與、強調程序的嚴肅性、在一定范圍實行競爭和實行真正的差額選舉等方面下功夫。就委任制來說，要特別強調集體領導基礎上的委任，強調集體決策的程序性制度；要進一步下放委任領導干部的權力，由常委會決定逐步下放到由全委會決定，全委會決定實行無記名票決制；要特別注意規范委任領導干部的一系列程序，包括民主推薦、考察、醞釀、討論決定、依法推薦和政治協商等，禁止扭曲程序、使應有的程序走過場現象，禁止在任用干部方面實際上存在的個人專斷現象。就選任制來說，應當進一步下放黨內候選人初步人選以及預備人選的提名權，可以考慮由常委會提名逐步下放到由全委會提名；要改進黨代表大會的差額推薦，改變選舉過程中“確認型”投票的現象；要擴大差額選舉的范圍和比例，逐步將競爭機制引入黨內選舉。

（三）慎用委任制，強化用人監督

要逐步減少委任制的使用，委任制應當服從選任制，選任制的權威高于委任制，要嚴格控制選任制領導干部任期內的調動；要規范委任制的使用頻率，限制委任領導班子成員的數量；要建立領導班子成員遞補制度；剛剛換屆選舉后，不宜使用委任制的手段調動干部；黨代會、人代會上落選的干部，應當經過慎重考察后使用，不宜馬上委任新的領導崗位。

在現行用人體制下，要強化對用人的監督。一是進一步公開干部選拔任用的條件、程序，擴大廣大干部、黨員在用人方面的知情權。二是賦予紀委在干部監督方面以更大的責任。按照有關規定，紀檢機關（監察部門）雖然可以對干部選拔任用工作進行監督檢查，但是，沒有規定紀檢部門可以受理這方面的舉報和申訴，因此，紀檢部門的監督也有局限性。為了克服內部監督不力的局限性，建議把黨委組織部的干部監督機構與紀委這方面的職能部門合并，并且進一步提高紀委在干部監督方面的地位，給予其更多的參與監督的職責和責任，使紀委在這方面能夠有所作為。在當前雙重領導體制下，可以擴大上級紀委的領導權力，使紀委以上級紀委的領導為主，同時擴大紀委獨立辦案的權力。三是要加大上級對下級的監督力度。上級對下級的監督是一種很有力很有效的監督。在實踐上，黨中央也是非常重視上級對下級監督的。上級要經常檢查下級執行條例的情況，采取各種方式了解情況，包括巡視監督、專項檢查，派紀檢小組、主要領導參加下級班子的生活會，甚至明查暗訪等。要進一步規范領導干部任用方面的舉報、申訴、監督制度，建立健全和落實黨政領導干部選拔任用工作責任追究制度，落實黨政領導干部選拔任用工作監督責任制，嚴肅處理違紀行為，并進行警示教育。

四、完善保障黨員權利制度

黨的十七大報告指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。”不能保障黨員權利，黨內民主就成為無源之水、無本之木。十七大黨章第4條規定了黨員的八項權利，而在實際生活中，由于黨內民主運行機制的缺陷，要真正保證黨員的這些權利尚需付出極大努力。2004年9月，中央印發了《中國共產黨黨員權利保障條例》，這對于保護廣大黨員參與黨內事務的政治熱情，不斷推進黨內民主建設，有十分重要的意義。由于這個條例還缺乏一個有效的實施細則，真正落實黨員的權利還任重而道遠。完善保障黨員權利制度，要特別注意以下幾個問題。

一是要進一步在黨內確立“黨員主體”的觀念，這是保證黨員權利的思想基礎。中國共產黨的一切權力屬于黨員。應當在黨內強化黨員主體的意識，尊重黨員的權利和意志。要加強這方面的教育：一方面黨的領導層要尊重黨員的權利，同時在制度上予以保證，另一方面要教育黨員關心黨組織，強化參與意識，使“黨員主體”的意識逐步深入人心。黨內民主的核心價值就是實現廣大黨員在黨內政治生活中的主體地位。

二是要進一步健全保障黨員權利的程序性制度。《中國共產黨黨員權利保障條例》第21條規定：“黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內自主行使選舉權和被選舉權，不得阻撓有選舉權和被選舉權的人到場，不得強迫選舉人選舉或者不選舉某個人，不得搞非組織活動妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的投票意向。”如何在程序細節上保證黨員或黨員代表在投票的時候不受干擾，怎樣在選舉程序上保證選舉人自行投票的權利，如何從黨內程序性制度上保障黨員能夠參與管理黨內事務、開辟黨員行使監督權利的“直通車”，尚需認真探索解決。

三是進一步拓寬黨員參與黨內事務的渠道，為黨員參與提供更多的平臺。給黨員搭建參與黨內生活的平臺，不斷拓寬黨員參與黨內事務的渠道,有利于增強黨員的主體意識和主人翁責任感。例如在黨報黨刊上開辟黨內批評的專欄，或創辦以黨內批評為主旨的黨內刊物；在全黨或者地方、部門、單位黨組織內，實行黨內重大事項全體黨員參與討論制度；開展黨組織定期征求意見活動、黨代表定期向黨員述職活動等等。要通過黨員活動載體的創建，進一步疏通黨員參與黨內事務的渠道。

四是切實加強基層黨內民主建設，保證黨員對基層黨組織各項事務的參與權利。加強基層黨內民主建設，就是要在基層黨組織為黨員的政治參與和社會參與提供更多的資源與平臺。黨員對所在基層組織的事務要了解熟悉，只有熟悉情況才能夠更好參與，也才有更多的參與興趣。基層黨組織要切實保證黨員享有黨章規定的選舉權、被選舉權、批評權、檢舉權、申訴權和控告權等權利。保障黨員權利應該從基層做起。

要特別注意發揮好基層黨員大會和黨員代表大會的作用。黨員大會和基層黨員代表大會是本單位黨組織的權力機關，是保障黨員權利的基本平臺，它的主要職責是聽取和審查本級委員會、紀律檢查委員會的工作報告，討論和決定本單位范圍內黨的重大問題，選舉產生本級黨的委員會和紀律檢查委員會，選舉出席上級黨的代表大會的代表等等。調查表明，各基層黨組織定期換屆選舉還很不規范，尤其是企業、高校和一些事業單位的基層黨組織，有的多年沒有按期換屆選舉。加強基層黨內民主建設，重點應該是按照黨章規定，按期、按規定的程序認真開好黨員大會或黨員代表大會。此外，還要認真開好基層黨內民主生活會，給黨員批評和建議提供廣闊平臺，讓黨員參加更多的有關決策活動，決定基層黨組織的重大問題，真正使黨員成為基層黨組織的權力主體。

五、完善黨內事務公開制度

實行黨務公開就是要落實黨員對黨內事務的知情權，在一定意義上說，“黨務公開是黨內選舉和黨內監督以及保障黨員權利的前提和基礎。”“只有黨務公開，黨員以及廣大群眾對領導機關和領導人行使權力和履行職責的情況才能知情；只有知情，才有可能進行監督。”③同時，黨務公開也是決策科學化、民主化的必要條件，只有拋棄暗箱操作，使決策規則、程序公開透明，保證最大多數人參與決策，才能夠有效集中多數人的智慧，從而有效防止決策失誤。因此，黨務公開是發展黨內民主的內在要求。

實行黨務公開，不是說不要黨內機密，任何一個政黨都有自己內部的機密，不可能全面公開。公開什么、如何公開、某些內容什么時候公開等，都需要研究，其標準是黨和人民的最大利益。為此，要堅持“逐步推進黨務公開”的原則，認真研究黨務公開的內容、形式和途徑。

按照黨的十七大報告、十六屆四中全會《決定》和《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的精神，健全黨務公開制度，應循著以下思路進行。

（一）建立和完善黨內情況通報制度

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第三章第二節“重要情況通報和報告”對黨內情況通報作了規定，包括黨內上情下達制度、黨委紀委向黨代會通報制度、下情上報制度、黨員領導干部向黨組織報告個人重大事項制度等。今后，需要不斷健全、完善這些制度，使之更加嚴格、規范，并能確實得到貫徹執行。

（二）建立和健全黨內情況和社情民意反映制度

這主要指的是下情上達。這也是黨務公開的主要內容。要進一步疏通黨內情況和社情民意反映的渠道和形式，充分發揮簡報、內參、新聞媒體報道和信訪等在情況反映方面的作用，積極創新、開拓包括互聯網在內的新渠道、新形式，使下情能夠及時上達，為消除矛盾、處理問題、正確決策提供重要材料。

（三）建立和健全黨內重大決策征求意見制度

改革開放以來，黨內重大決策征求意見的工作在不斷改進和加強。但是，總的來說，黨內重大決策征求意見的公開度、透明度還比較低，征求意見的面窄、人少。今后，對涉及全黨的重大問題，例如黨章的修改、黨員權利的保障、黨內監督制度的修改等，應該面向更多的黨組織和黨員征求意見，進一步擴大征求意見的范圍和對象。這對于調動黨組織和黨員參與黨內事務的積極性，對于發展黨內民主有十分重要的意義。

（四）建立和完善公示、聽證以及專家咨詢、論證制度

黨內在干部人事方面已經有公示制度。黨組織決定同群眾利益密切相關的其他重大事項，也要實行公示、聽證制度，以擴大人民群眾的參與度，這也是和黨務公開密切相關的制度。同時，在黨內,也有必要有組織地廣泛聯系各方面的專家學者，建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統，有組織有計劃地對黨的重大決策進行研究和咨詢，這也是增大黨內重大決策的公開性和透明度的重要形式。

六、進一步完善黨內監督制度

（一）要進一步強化監督意識

黨員尤其是黨的領導干部要增強黨性和樹立正確的權力觀，強化接受監督的觀念，不能把上級對下級的監督看作是不信任、把同級之間的監督看作是不配合、把下級對上級的監督看作是不尊重、把自我監督看成是自己跟自己過不去。必須破除思想障礙，尤其是要破除濃厚的“官本位”和特權意識，強化黨內人人平等和人人需要監督的觀念，在監督中改造自己的主觀世界。共產黨員要出于公心，對黨和黨的事業負責，既不怕別人監督，又敢于和勇于監督黨內的不正之風。

（二）進一步推進制度創新，完善黨內監督的制度網絡

黨內監督條例的制定不是一勞永逸的。現在的監督條例僅僅是試行，需要在實踐中創造性地貫徹實施。這就要求我們要按照監督條例的精神，積極推進黨內監督制度的創新。例如，對“十項監督制度”都可以在實施中結合本地、本部門、本單位的實際，作出更加具體的規定，制定操作性更強的實施細則。要按照中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的精神，進一步加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督，進一步加強對重點環節和重點部位權力行使的監督，進一步發揮各監督主體的積極作用，提高監督的整體效能。

（三）進一步加強紀委的監督，同時也加強對紀委監督

紀委是黨內監督的專門機關，必須強化紀委作為專門監督機關的監督。鄧小平說：“對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”④必須進一步提高紀委的地位和作用，進一步發揮紀委在黨內監督中的作用。今后，加強黨內監督的發展趨勢是，使紀委實行垂直領導，黨委和紀委都直接向黨代會負責，黨委和紀委相互監督，同時對紀委也要實行更加嚴格的監督，這對于在黨內形成濃厚的監督氛圍很有意義。

注釋

①王貴秀：《如何開好黨代會》，《學習時報》2006年11月13日。②參見《黨建文匯》2005年第12期。③王貴秀：《黨務公開勢在必行》，《中國黨政干部論壇》2005年第1期。④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1993年，第332頁。

責任編輯：浩淼