約束與深化：我國村鎮銀行建設研究

李建華　許傳華

摘要：農村金融改革在邁向現代化的過程中，需要多樣化多層次的制度供給。在這樣的背景下，我國村鎮銀行應運而生，但由于農村金融體制改革是政府主導型的、強制性的、壓制非正規金融的誘致性制度變遷，忽視金融機構的基本功能，具有顯著的路徑依賴特征，致使目前我國的村鎮銀行發展也面臨各種約束。我國需要結合農村金融的現狀，進一步深化改革，充分發揮村鎮銀行支農的效應，創造性地展開業務經營。

關鍵詞：農村金融；村鎮銀行；制度變遷；市場競爭

中圖分類號：F810.451文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0047—04

2006年12月22日，銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策、更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，從機構種類、資本限制等方面，大幅放寬農村金融機構的準入政策，這無疑是對建國以來嚴格的農村金融管制的一個重大突破。村鎮銀行、社區性信用合作組織以及專營貸款業務的子公司在四川、吉林、青海、湖北等地相繼成立試點。不過，村鎮銀行是否能充分發揮自身的功能、有效緩解當前農村金融面臨的種種困境和尷尬仍然存在很大的不確定性，而且，從實際調查反映的情況來看，在農村金融制度約束的大環境下，村鎮銀行的發展面臨諸多內外約束條件，嚴重制約了村鎮銀行有效性的發揮，必須進一步推動村鎮銀行的改革，彰顯村鎮銀行的“支農”功效。

一、村鎮銀行外部約束——我國農村金融制度變遷

改革以來，農村金融體制改革在政府的主導下，沿著發展機構的路徑，從正規金融機構入手，力圖在農村形成政策性金融和商業性金融相互分工，形成以合作制金融為基礎的農村金融體系，因此我國農村金融體制改革具有濃厚的強制性制度變遷的色彩，正因如此，非正規金融、誘致性的制度變遷和金融的功能受到抑制或忽視。具體說，金融體制演變的路徑具有下列特點：

1．沿襲體制內正規金融體系，壓制體制外非正規金融。我國的金融體系改革，從最初的農村信用社納入農業銀行開始，到政策性銀行農業發展銀行的成立，農村信用社和農業銀行脫鉤，此后，是以農村信用社為核心的農村金融體制改革，所有這些，都是沿著體制內的正規金融體系和機構進行改革，其重要目標之一是把農村信用社改造成為農村社區性金融組織，對農村體制外的非正規金融采取打壓的政策。這種改革路徑與整個中國經濟采取的體制外先行的改革戰略是不同的，中國農村金融體制改革的路徑依賴特征更加明顯，由于體制內正規金融體系改革目標是多元的，在走向市場的過程中，一方面要商業化，另一方面要承擔政策性的支農任務(前面的農業銀行和后來的農村信用社都是這樣)，同時還要維持農村的金融穩定，加上信息的不對稱，使得這些正規的金融機構存在著明顯的逆向選擇和比較嚴重的道德風險，經營成本高，呆壞賬居高不下，機制轉換步履維艱，最終落得“一農難支三農”的結局。因此，農村金融制度供給的現實情況是體制內正規金融體系處于合法的供給的壟斷地位，民間社區性的金融受到壓制，非正規的合法的金融制度供給嚴重不足。

2．注重自上而下的強制性制度變遷，壓制自下而上的誘致性制度創新。我國農村金融機構的改革是政府主導的強制性的自上而下的機構演進的路徑，屬于強制性的制度變遷，自下而上的誘致性制度變遷的創新路徑被嚴重堵塞。其實，在農村融資中，存在多種多樣的非正規的融資形式和制度，隨著形勢的發展不斷地演進和變遷。各種各樣的農村調查資料說明，非正規融資占了我國農村融資絕大比重，有效地緩解著農村經濟對資金的饑渴，很大程度上擔當起農村資源配置的功能。人們對于非正規金融的高利貸多有詬病，在正規融資供給嚴重不足的情況下，高利貸其實是市場對農村融資供求狀況的某種真實反映，由于金融的重要性和敏感性，政府為維持對它的控制，即便對正規金融體系，也存在過度干預的企圖。一方面，由于囿于意識形態，國家對正規金融存在“父愛”和過度偏好，在保持對其控制的同時，維持正規金融的壟斷地位和既得利益，另一方面防止非正規金融的競爭，對其存在和發展設置很高的交易成本和進入壁壘，最后將其置于非法的地位，解除自己對防范非正規金融風險的責任(但地下金融的融資風險仍在)。政府的金融壓制政策，使政府主導的強制性制度變遷的色彩尤其濃厚，也可以說是以政府主導的強制性制度變遷排斥壓制自下而上的誘致性制度變遷，而且，這種路徑的依賴和演進，與我國農村經濟體制的自下而上的誘致性制度變遷路徑背道而馳，政府成為農村金融體制唯一合法的供給主體，導致內生于廣大農村融資中的非正規組織和制度的變遷成本(包括經濟成本和意識形態成本)高昂，不能得到合理的演進和正常的發展，農村金融制度創新中自下而上的變遷路徑被堵塞了，而內生于農村金融中的誘致性的制度變遷正是農村社區互助合作金融組織誕生壯大的重要制度之源，其結果是金融市場融資制度供給嚴重不足，而融資需求呈現多樣性和層次性、制度需求和供給(包括量和結構)不均衡這種狀況與農村金融體制改革和創新的要求很不適應，從正規金融機構的強制性制度演進，外生地培育農村互助合作金融組織，從目前看，其難度絕不亞于放松農村金融管制，扶持、規范內生于農村經濟母體中的組織。

3．重機構改革，忽視金融體系的基本功能。20世紀90年代中期，茲維?博迪(ZviBodie)和羅伯特?默頓(RobertCMerton)等提出基于金融體系基本功能來分析和研究金融與經濟關系的功能觀。功能觀把金融體系的基本功能分為六個方面，即清算與支付結算，轉移經濟資源，管理風險，儲備或積聚資源與分割股份，提供信息，解決激勵問題。金融的這些功能是基本穩定的，它們(或其中一種功能)可由多種機構或經濟組織來實現。改革以來，我們一直注重金融機構的改革，注重金融機構的存在形態。金融改革的思路僅著眼于農業發展銀行、農業銀行和農村信用社這些機構的分分合合，形成框架體系。現在的郵政儲蓄銀行的設立也是沿著這種思路進行的。這種思路認為只有在現有的金融框架下，根據現有的金融結構賦予其相應功能，通過行為績效判斷其效果，遵循的是“結構——功能——行為”績效的思路和路徑。這和功能觀的思路具有明顯的不同，圍繞金融機構改革，我們出臺的舉措不少，但效果不佳。我國的金融機構比較龐大，國有金融或準國有金融機構對廣大分散的農村經濟主體進行融資，成本很高，在防范風險的要求下，融資的門檻也比較高，相對于民間借貸而言，融資的效率又比較低。因此，金融機構不愿放貸，農戶告貸無門，只能從民間借貸。1999年以來，我國國有金融機構從農村撤并網點，收縮機構是其走向市場化過程中的必然選擇，無可厚非。作為改革重心，合作社的定位是農村社區性金融組織，但合作社的自愿互助和民主管理的性質異常薄弱，脫離農村的傾向十分明顯。其實，金融最重要的功能就是融通資金，配置資源。融資的一個基本原則就是以較低的成本實現效益最大化，允許適合廣大農村經濟主體的中小金融機構的建立和發展，允許民間融資的存在和進入，建立競爭性的融資市場勢在必行。

二、村鎮銀行內部約束——問題與缺陷

盡管村鎮銀行在我國剛剛起步，還處于試點階段，但其問題已初步顯現。最近，我們就湖北省村鎮銀行的成立和業務開展情況進行調研，發現村鎮銀行遇到以下6個方面的具體問題，亟待研究解決。

1．會計科目設置及統計歸屬問題。《村鎮銀行管理暫行規定》對村鎮銀行業務范圍和服務對象作出了明確規定，主要是面向“三農”，服務“三農”，但涉及村鎮銀行會計科目如何設置、統計如何歸屬及統計代碼編制等問題，還沒有明確規定。

2．資金清算系統行號問題。目前全國銀行業均以實現通過人民銀行支付系統進行資金清算，人民銀行還將陸續上線全國支票影像交換系統現代化支付手段。支付系統行號是各家銀行跨行資金清算必備的條件，而村鎮銀行剛剛成立，沒有行號，無法進行同城和異地資金清算，也無法進入人民銀行賬戶管理系統，因此，對公業務企業也無法在村鎮銀行開立賬戶。

3．存款準備金率執行標準問題。村鎮銀行是新成立的銀行業金融機構，不同于其他銀行業金融機構，這就存在存款準備金率執行標準問題。

4．存貸款利率執行問題。是否實行利率管制或放開，利率執行什么標準，利率放開定價機制如何完善等也是需要解決的問題。

5．規模過小經營成本相對較高。銀監會出臺的《關于加強村鎮銀行監管的意見》（以下簡稱《意見》）規定，在縣（市）設立的村鎮銀行、在鄉（鎮）設立的村鎮銀行、在鄉（鎮）新設立的信用合作組織、在行政村新設立的信用合作組織，其注冊資本分別為不低于人民幣300萬元、100萬元、30萬元、10萬元。經營機構的小型化、分散化，導致在應對儲戶提現和其他日常運營問題上所需的高流動性資產（如現金）與總資產的比例相對較高，形成活期存款、各種匯兌頭寸較少，資金成本相對較高。

6．金融監管有待進一步完善。目前《意見》缺少更為具體的配套管理辦法。如需要監管部門對村鎮銀行的業務范圍、存貸目的作出更具操作性的界定，鎮級銀行是否可在所轄村開設網點等。在審批和監管這些村鎮銀行的過程中，要謹防一些以逐利為主要目標、吸儲沖動強烈的大的民間資本拿到執照，進行異常資金交易，嚴防集資、詐騙案件的發生。

三、村鎮銀行的發展選擇——內外深化改革

根據新制度經濟學理論，村鎮銀行的建設屬于典型的需求回應性的強制性制度變遷。需求回應性的強制性制度變遷從本質上來說其內在動力來自于政府（國家）推動，外在動力來自于外部壓力。根據這一理論，我們認為村鎮銀行的深化改革其內在動力源泉正是國家推動，外在動力源泉則是來自于市場競爭所產生的外部壓力。

從內因來看，新成立的村鎮銀行主要是需要加強對公司治理結構的完善。村鎮銀行按照發起人的方式設立，建立股份公司治理結構，需要指出的是，建立起股份制只是有效的銀行治理結構的一個必要條件，而不是充分條件。村鎮銀行通過股份制改造保證了銀行所有權與經營權的分離，但是銀行的公司治理依然存在委托代理問題。因此，村鎮銀行自身應考慮如何完善自身的治理結構。我們認為主要在以下4個方面加以完善：

1．可以考慮進一步引進境內或境外的戰略投資者。發起人對村鎮銀行進行控股是符合經濟體制漸進轉軌的需要的，但是也不必持有過高比例的股份。在保證絕對控股的前提下，應該允許發起人轉讓一部分股權，這樣一方面有利于建立起更加規范的治理結構，另一方面也有利于村鎮銀行資本金的充實。

2．強化內部控制，推行全面風險管理。識別、評估和配置風險，獲取風險收益是商業銀行的重要職能。新的風險環境下經營風險具有動態特質，能否實施有效的風險防范和控制是衡量各家銀行核心競爭力強弱的重要標尺。因此，對各種風險的審核和控制在村鎮銀行的治理結構中具有重要意義，尤其面對征信體制嚴重缺乏的農村市場而言尤其如此。而全面風險管理在單一產品、單一交易風險的基礎上考慮了整個機構風險分散化的好處（或風險過度集中的壞處），比傳統的風險管理更加真實地反映了風險成本，從而提高了村鎮銀行的競爭力。所以，推進全面風險管理是保證村鎮銀行公司治理有效性的重要內容。

3．實施審慎會計制度，加強財務管理，建立村鎮銀行信息披露制度。在銀行業全面對外開放的格局下，村鎮銀行的會計準則應逐步向國際標準靠攏，最終實現會計報告國際化。同時盡快出臺村鎮銀行基本業務會計準則，強化會計財務方面的信息披露。巴塞爾銀行監管委員會認為，信息透明是有效的治理結構的必備特征之一。

4．建立市場化的人力資源管理體制和有效的激勵、約束機制。現代銀行的競爭從根本上說是人才的競爭，因而建立市場化的人力資源管理體制是建立現代金融企業制度的重要內容。建立完善的市場化人力資源管理體制就要完善人才的培養機制、選拔任用機制、績效評價機制、流動機制、激勵機制和保障機制。這六個運作機制的核心內容實際上就是激勵和約束。對村鎮銀行來說，這一點尤為重要。

從外因方面來看，主要是從以下3個方面，發揮市場對村鎮銀行的約束和促進作用，從而提高金融資源的配置效率。

1．按照市場化的原則逐步放寬村鎮銀行的準入限制。《意見》規定的我國村鎮銀行的市場準入條件是比較高的，如注冊資本不得低于人民幣100萬元，村鎮銀行應采取發起人方式設立，且應有1家以上(含1家)境內銀行業金融機構作為發起人，單一境內銀行業金融機構持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%。任何單位或個人持有村鎮銀行、農村合作金融機構股份總額5%以上的，應當事先經監管機構批準等。這些規定表明村鎮銀行仍然對民間資本持謹慎態度，持股比例的限制降低了民間資金參股的積極性，這種較嚴格的市場準入限制容易導致村鎮銀行“一股獨大”，村鎮銀行的經營必將受大股東也就是發起人的支配，很容易蛻化成發起人的“吸儲機構”，造成金融資源配置效率的低下。逐步放松市場準入條件，放松民間資金的參股比例限制，會進一步促進村鎮銀行治理機制的優化，在提高金融資源配置效率的同時，也使村鎮銀行能夠在競爭中做到“干中學”（learning by doing），從而提高自身的競爭力和抵御風險的能力。

2．加強金融法律制度建設。2001年，諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼在接受采訪時談到20世紀90年代諸多實行民營化的國家的經驗教訓時，就特別強調最大的教訓就是未能意識到實行法治是民營化的基礎前提。村鎮銀行的建設也同樣需要完善的法律制度保障才能取得預期效果。一是可以制定一部《村鎮銀行法》之類的法律，規范村鎮銀行的業務經營。二是根據目前我國農村經濟改革和發展的需要制定一些新的金融法律，如《農村信用法》等。

3．建立符合“三農”需要的村鎮銀行運行模式。在這方面孟加拉格萊珉銀行為我們提供了很多經驗：第一，格萊珉銀行的基本運作模式為在鄉間設立分行，職員包括分行經理1人及區域中心經理（Center Mangers）數人，業務區域約15至22個鄉村。該行為提高員工主動服務精神，將決策與執行權限逐漸下放至地方分行。首先由分行員工親自遴選并拜訪區域內合適的潛在借款人，向其解說銀行的運作及提供的服務內容，所以客戶不必到銀行申辦；鄉村銀行661萬個貸款客戶都是由1萬8千余名員工親自登門拜訪而來。第二，每5個同類型潛在借款人自愿形成小團隊，每1小團隊最初只有2個人可以貸款，必須等這2人在借款后6周內均正常攤還本息，其他3人才取得貸款資格。借助小團隊內的互信、道德壓力與借款人欲改善生活的愿望，彌補了農村征信體系的缺乏。第三，降低借款人還款負擔。格萊珉銀行貸款合約均采單利計息，由借款人分期平均償還本息，且累積利息總額不得超過借款本金。另外格萊珉銀行在借款人有還款困難時主動提供經營輔導等協助，視情況協助解決其困難，為其義務。且格萊珉銀行對逾期放款不采取催收手段或責難借款人，而是基于互信與責任感，尊重與理解借款人之困難，商討借款重組。

由此看來，村鎮銀行的運行模式不一定要非常固定和呆板，或者說非要完全按照正規商業銀行的模式來運作，只要是從實際需要出發，從當地條件出發，靈活地創造出多種多樣的模式，達到農民歡迎、自身又能維持下去就可以了。

參考文獻

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