中國農村公路有效供給不足的問題探討

馬文田

摘要：盡管中國農村公路供給主體在改革開放前后發生了變化，但中央政府和國家財政的缺位現象基本上沒有改變。為促進我國農村公路建設，要合理界定各級政府對于農村公路的供給職責，創新農村公路建設的融資機制，改革農村公路的決策機制，從而有效滿足農民的修路需求，推動經濟發展和產業結構轉型。

關鍵詞：公共產品；制度變遷；農村公路供給

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0057—03

從經濟學角度看，農村公路具有較強的社會公益性，屬于公共產品，大多需要公共部門（政府）介入并由財政提供資金來源。中國的農村公路供給同樣存在國家財政以及各級政府支持。在傳統計劃經濟體制下，中國農村公路的供給主體是縣、鄉、鎮地方政府以及農民個體，采用了財政制度以外的籌資方式，這與當時的歷史背景和國家優先發展重工業的經濟發展戰略有關。改革開放后，中國逐漸具備了將基礎設施和公共服務重點轉向農村的基本條件，由于各級政府對農村公路供給的財權、事權劃分不清，農村公路供給相對滯后，成為當前制約農村經濟發展的瓶頸之一。

一、重工業優先發展時期的農村公路自給自足

1949年新中國成立時，現代交通基礎設施建設嚴重不足。全國鐵路營業里程僅2.18萬公里，公路8.07萬公里，內河航道7.36萬公里，通郵里程70.6萬公里，航空郵路014萬公里。中央政府在國民經濟恢復時期確立了重工業優先發展戰略，并為此做出一系列制度安排，實行“財政收支、物資調度、現金管理”三統一。其中，公路建設由中央、地方政府共同承擔，中央政府負責國家干線公路的規劃、投資與修建；各省、自治區以及直轄市人民政府負責本行政管轄區域內的公路規劃、投資和建設。除了鼓勵以鐵路為主的交通設施向東北等重工業基地延伸之外，農村公路建設并未納入國家發展戰略（Demurger，2001）。1953—1957年，中央政府的公路投資約6.05億元，主要投向國家重點發展的工業基地，新建改建干線公路約15.28萬公里；同期，各省區政府公路投資約5億元。1958年起，除了國防公路仍由中央政府專款建設外，公路建設不再納入國家發展計劃，全部下放由省、自治區政府負責，而農村公路建設則由農村各級集體經濟組織(公社、大隊、生產隊)自籌資金、自行組織勞動力進行修建和養護，即所謂的“民工建勤”制度。

這一時期的農村公路供給主體是人民公社和農戶個體，籌資方式以“民工建勤、民辦公助”為主。據估算，1949至1978年間，全國農村公路的每年民工建勤折算投入約為40億元，約占農村公路建設總投資的30%左右（郭小碚、羅仁堅，1998）。

二、財政包干后的農村公路快速發展

1978年，中國的改革開放首先從農村起步，為了增加農民收入，國家也相應加大了財政支農力度。1980年，我國開始實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，調整了中央和地方的財政分配格局。1984年起設立鄉、鎮一級財政，1985和1988年又分別實行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制和“包干財政”的辦法。“包干財政”的辦法實施之后，有力地刺激了地方政府增收創收的積極性，不少財政實力雄厚的省份加大了農村公路投資力度，希望通過交通條件的改善帶動農村經濟發展。如廣東省率先引入外資修建了全國第一條收費公路，通過“以貸修路、以路還貸”的籌資方式推動了全省農村公路建設，加快了廣東特別是珠江三角洲地區的城鎮化、工業化發展速度。交通部也對廣東省的公路融資機制創新予以肯定，在1994年7月發布的《關于轉讓公路經營權問題的通知》規定，“為了籌集公路建設資金，加快公路建設發展速度，國家允許外商或國內非交通管理部門獨資、合資建設和經營公路，對已建成的收費公路允許有償將經營權轉讓給外商或國內非交通管理部門”。但在此階段，農村公路供給主要依靠地方政府的財政投入，民工建勤制度也依然發揮著重要作用。

三、分稅制改革后的農村公路供給停滯

20世紀90年代之后，財政包干制度的弊端日漸顯現，中央政府和地方政府之間的財權、事權配置錯位。中央政府的財政收入日益下降，無力在全國范圍內提供農村公共產品，而地方財政收入則主要集中在省、市一級政府，財政收入最少的縣、鄉政府卻承擔了大部分的農村公共產品供給職能。中國約有70％以上的公共支出由地方政府承擔，其中55％以上由縣、鄉及以下政府承擔。1994年，我國進行了分稅制改革，開始構建公共財政制度框架，但財政支農范圍仍集中在農田水利建設，只有中西部地區的農村公路建設由于“西部大開發戰略”的實施而有所加強。1994年財稅體制改革之后，地方政府財力大幅下降，財政缺口的出現引發了地方政府的亂收費、亂攤派、亂集資行為，農民負擔日益加重。1999年，全國約有1100多個縣不能正常足額發放工資，全國農民直接承擔的稅費負擔約計1200多億元。其中“三提五統”約600億元。受財政壓力以及本位利益驅動，地方政府傾向于將資源投向工業和城鎮，農村公路建設再度停滯。

2000年，中央政府選取了安徽等省區進行農村稅費改革試點工作，取消鄉統籌和村提留，2006年1月1日起全國免征農(牧)業稅。鄉、村兩級政府無法再通過稅費向農民轉嫁債務，鄉村債務日漸顯性化。2002年，全國鄉鎮財政凈債務1770億元，全國約有65％的鄉村負債，中西部欠發達地區的比例更高。為了實現東、中、西部地區經濟均衡發展，中央政府承擔了中西部地區的公路供給職能，僅2002年就在西部地區建設通縣公路項目252個，建設里程2.61萬公里，涉及17個省區，總投資310億元，其中國家財政撥款167億元，地方配套資金143億元。2003年，中央政府又在全國范圍內啟動了縣際及農村公路建設項目5300多個，建設總里程達78萬公里，總投資750億元。截至2005年底，全國尚有75個鄉鎮不通公路、1.4萬個鄉鎮不通瀝青(水泥)路，分別占鄉鎮總數的0.2%和35%；有3.8萬個建制村不通公路、38萬個建制村不通瀝青(水泥)路，分別占建制村總數的57%和59%。

四、中國農村公路供給不足帶來的不良后果

由于中國農村公路的供給不足，導致了中國農村公路的諸多問題。

1.中國農村公路的總量少，通暢率低。據交通部2007年4月23日的《全國農村公路通達情況專項調查主要數據公報》的數據，截至2005年12月31日，全國農村公路總里程為296.5萬公里，其中縣道公路只有50.7萬公里、鄉道公路只有98.8萬公里，且通暢率不高，農民出行難的問題未能得到全面解決。

2.農村公路整體技術等級較低。中國農村公路的技術等級整體呈現出隨行政等級的降低而降低的特點，表現為等級公路里程比重下降、等外公路里程比重上升。改革開放前，中國的農村公路以等外公路為主，技術等級低，低級路面和無路面公路占多數。改革開放后，農村公路建設得到加強，農村公路技術等級逐年提高，路面狀況明顯改善。據交通部2007年4月23日的《全國農村公路通達情況專項調查主要數據公報》的數據，截至2005年底，全國農村公路中等級公路達到117萬公里，占農村公路總里程的80%，瀝青水泥路面里程64萬公里，占全國農村公路總里程的43%。

3.農村公路質量相對較低。據交通部2007年4月23日的《全國農村公路通達情況專項調查主要數據公報》的數據，我國農村公路中，瀝青水泥路面（有鋪路裝路面、簡易鋪裝路面）里程102.7萬公里，占全國農村公路總里程的34.6%；未鋪裝路面里程193.8萬公里，占全國農村公路總里程的654%，存在著隨行政等級降低，瀝青水泥路面里程比重下降、未鋪裝路面里程比重上升的特點。

五、中國農村公路有效供給不足的原因

1.國家財政投入不足。從國外經驗來看，農村公路是專為農村居民提供出行、交通運輸等服務的公共產品，投入大但經濟效益低，具有消費的非排他性和非競爭性，通常由政府作為供給主體。但中國的國家財政在農村公路供給過程中長期缺位，這與中央政府的工業化、城市化投資傾向有關。據各年《中國統計年鑒》資料，“一五”到“九五”期間，財政支農支出占國家財政總支出的比重在5.92％—11.71％之間，20世紀90年代之后雖然提至13％—16％，但財政支農支出占GDP的比重卻低于改革開放前的水平。1978—2004年間的財政支農支出占GDP的平均比重為5.39%，明顯低于傳統計劃經濟時期的11.58%，其中，1979—1994年間平均為5.7％，1995—2004年間平均為4.89%，2005年末的財政支農比重達到建國后最低水平。國家財政的投入不足，影響了包括農村公路在內的農村基礎設施供給。

2.制度外籌資機制難以滿足農村公路建設需求。與普通公路特別是高速公路相比，農村公路具有一次性投資規模巨大、資金回收期長、風險較高但利潤較低的特點，在市場經濟條件下對商業資金缺乏天然的吸引力，目前主要以地方政府財政投資與民工建勤制度為主，實際上是一種制度外籌資模式，即資金來源于財政預算之外，多為鄉鎮政府以各種形式集資的自籌資金，以及農村各級集體經濟組織為了提供公共產品而進行的籌資，收支范圍、用途投向等缺乏透明度和明確的法律法規依據。1994年分稅制改革后，事權逐級下放，財權卻向中央及省級政府集中。2000年的農村稅費改革僅強調了減少農民稅負，取消了鄉鎮公路建設費、集資和村提留，卻未能夠形成有效的農村公路融資機制。鄉鎮政府作為農村公路的主要供給主體，財政收入大幅減少，而上級政府給予的轉移支付很少，許多鄉鎮政府和村級組織陷入了無錢無力辦事的困境，難以滿足日益增長的農村公路需求。

此外，上級的農村公路專項投資往往需要地方政府再安排一定比例的配套資金，也制約了地方政府建設農村公路的積極性。比如在河南省鶴壁市，“村村通”工程的資金供給標準是河南省財政補貼10萬元，鶴壁市財政補貼10萬元，縣財政補貼2萬元，村里負責路基修建。

3.農村公路供給的決策機制難以體現農民實際需求。從各國的經驗來看，政府的農村公共產品供給決策主要有兩種模式：一是“自下而上”的決策模式，一是“自上而下”的決策模式。前者是指政府主要以居民的需求為主確定公共產品的供給內容、供給數量和供給價格，將公共產品的供給目標確定為滿足公共產品的社會消費需求，以達到整個社會福利最大化。西方國家一般采取這種公共產品供給模式。后者是指政府主要從經濟和社會發展規劃出發，提出公共產品的供給內容、供給數量和供給價格，并以此為依據進行供給。該供給決策模式的出發點是政府能夠從宏觀的角度出發考慮長遠利益，制定出更能促進經濟和社會發展的公共產品供給方案，而居民的需求通常是短視的和自利的，有時還會與政府的目標沖突，同時，出于免費搭車的心理，政府也難以從居民手中得到真實的需求信息。因此，該決策模式雖然也考慮居民對公共產品的需求，但并不以此為依據。我國的農村公路供給就采取了“自上而下”的決策模式。農村公路供給量不由農民需求而定，而是由地方政府根據當地經濟發展水平和財力決定。廣大農民并不真正具備對當地農村公路供給的決策權或者參與權，農民的意見和利益難以傳遞到上級政府，結果導致農村公路的供求錯位。

六、政策建議

我國的農村公路特點和中國農民的實際需求，決定了我國農村公共產品供給制度應該是政府供給制度為主體的制度集合。在當前的社會主義新農村建設過程中，應當高度重視農村公路供給，滿足農民強烈的修路需求。

1.建立農村公共財政制度，加大財政轉移支付力度。隨著農村經濟的發展，對農村公共產品的需求會不斷增加，如何在公共財政范圍內增加基層政府提供公共產品供給的能力就成為迫切需要解決的問題。當前，應建立農村公共財政制度，加大對鄉鎮政府的財政轉移支付，強化鄉鎮政府對包括農村公路在內的農村基礎設施供給能力。

2.合理界定各級政府的公共產品供給職能。根據農村公路的級別和受益范圍，合理界定各級政府的職責，進一步加大中央政府對農村公路的投資。中西部地區財力較弱，建議由中央財政承擔較多的農村公路供給職責，同時，加大并落實國家財政對各項農村基礎設施的投入力度，例如對農民自建通村公路給予適當補助等。同時，對屬于國家財政職責范圍內的農村基礎設施建設項目負責到底,盡量不要求地方政府配套,以免造成新的欠賬和村級債務。

3.改革農村公共產品供給的決策機制，在財政資源有限的情況下優先提供農民最急需的公共服務項目。不少學者的實地調研結果表明，中國農村對公共產品的需求呈現出先生產、后生活的特點，對農村公路的需求較為迫切。在當前的農村公共產品“自上而下”的決策機制中，雖然農民可以對一些村級公共品實行“一事一議”，但對包括農村公路在內的規模較大的公共產品供給難以直接表達訴求，農村公路的供求之間存在信息不對稱。因此，要提高農村公路的供給水平，需要探索可以反映農民訴求的決策機制，擴大農民在農村公路供給過程中的參與權。

4.改革農村公共產品供給的資金籌集機制，建立多主體的農村公共產品供給機制。中國農村公路建設需求規模較大，在單靠政府有限財力的投入和農民積累無法滿足的情況下，建議借鑒國外經驗，改革農村公路供給的資金籌集機制，積極利用市場力量和非政府組織來共同參與農村公共產品供給，這樣既可以滿足農民的需求，又可以緩解國家的財政壓力。對于農村公路可以嘗試采用政府與市場混合提供的方式，在明確產權的前提下，按照“誰投資誰受益、誰引進誰收費”的原則，通過優惠政策積極引進民間資金或者外資參與供給。如通過轉讓農村公路的經營權等方式引入民間資金和外資進行投資建設。

參考文獻

［1］郭小碚,羅仁堅.中國貧困地區農村道路發展規劃及政策研究［R］.國家發展和改革委員會綜合運輸研究所研究報告，1998.

［2］財政部農業司公共財政覆蓋農村問題研究課題組.公共財政覆蓋農村問題研究報告［M］.農業經濟問題，2004，（7）:48—55.

［3］陳錫文.中國農村公共財政制度：理論、政策、實證研究［M］.北京：中國發展出版社，2005.

［4］高培勇.為中國公共財政建設勾畫“路線圖”——重要戰略機遇期的公共財政建設：中國財政政策報告2006－2007［M］，北京：中國財政經濟出版社，2007.

［5］交通部.全國農村公路通達情況專項調查主要數據公報［DB/OL］.交通部網站:http://www.moc.gov.cn/.2007—04—23.

責任編輯：伊人