英國社會保障法的歷史演變及其對中國的啟示

楊思斌

摘要：英國是世界社會保障法的發源地，英國社會保障立法經歷了初創、發展與鼎盛、調整與改革三大階段，最終形成了比較完備、健全的社會保障制度。借鑒英國的立法經驗，我國應樹立先進的社會保障法理念，制定高位階的社會保障法律，明確政府的社會保障責任，建立城鄉一體化的社會保障制度，并關注社會保障制度的可持續性。

關鍵詞：社會保障法；濟貧法；社會保障立法

中圖分類號：D922.55文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0079—03

英國是西方發達國家社會保障法律制度的發源地，自1601年英國女王伊麗莎白頒布《濟貧法》以來，社會保障法律制度在英國得以不斷發展和完善。梳理英國社會保障法的產生、發展及其基本特征，對我國社會保障法制建設具有重要的借鑒意義。

一、英國社會保障法的演進

1.英國社會保障法的初創階段。英國社會保障法律制度是在傳統社會救濟制度的基礎上發展起來的。1601年英國頒布了世界上第一部《濟貧法》，該法產生于一個以農業經濟為主體的社會中，在內容上具有明顯的局限性：認為政府濟貧是統治者的恩惠，強調對不勞動者的懲罰而較忽略對需求者的幫助。但它畢竟在人類歷史上第一次以專門法律的形式對社會保障事項作了規定，確立了國家采取積極手段對貧民進行救濟的責任。該部法律的頒布意味著社會保障從臨時性走向制度化，從隨意性走向法律化，標志著西方社會保障制度的初步形成。18世紀下半葉，工業革命的開始使英國再次面臨嚴重的社會問題。1795年，英國頒布了《斯賓漢姆法》，該法的核心內容是按照食品這一基本生活資料價格的高低來確定人們的最低生活費用標準，開始把社會救助與基本生活費用的高低聯系起來。《斯賓漢姆法》的實施在一定程度上緩解了英國的社會貧困狀況，但該法并沒有解決英國社會救助的根本問題。1834年，英國議會通過了新《濟貧法》，宣布停止向濟貧院以外的窮人發放救濟金，強迫他們重新回到習藝所去。新《濟貧法》創立了第一個全國性的行政機構——濟貧委員會，將濟貧由分散變為集中，克服了地方濟貧管理腐敗和不稱職的局限，為在全國范圍內建立統一的社會保障制度奠定了基礎。新《濟貧法》奠定了現代社會保障立法的基礎，形成了政府直接管理社會保障事業的傳統，并成為以后歐美各國社會保障立法的典范。

2.英國社會保障法的發展與鼎盛階段。隨著英國工業化進程的推進、貧困問題的加劇和社會問題的復雜化，新《濟貧法》規定的院內救濟的辦法根本無法解決越來越多的社會問題，廢除濟貧法，建立更科學、更人道、更有效的化解社會風險的的社會保障制度已經成為一種趨勢。1906年，英國頒布《教育法》，規定學校提供免費午餐。1908年頒布了《老年年金保險法》，在歷史上第一次認為政府有責任為低收入的老年人提供生活保障。1911年，英國國會正式批準了《失業保險與健康保險法》，這是世界上第一部在全國強制推行的失業保險法。同年，還通過了《國民保險法令》。1918年，英國通過《婦女兒童福利法》；1925年頒布了《寡婦孤兒及老年年金法》。這些立法均是英國社會化大生產的產物，它突破了濟貧法時代社會救濟制度的局限性，體現出現代社會保障制度的國家責任特點。1934年，英國通過新的《失業法》，將長期失業的情況從社會保險計劃中分離出來單獨給予救濟；1936年通過《國民健康保險法》。至此，英國社會保險法在形式上已經比較完備。第二次世界大戰后，英國社會保障制度向著更為全面和完整的方向發展。1945年通過了《家庭津貼法》；1946年通過了《國民保險法》，幾乎每個公民都可以享有失業、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障；同年，英國還頒布了《國民工傷保險法》和《國民健康服務法》；1948年頒布了《國民救助法》，標志著濟貧法實施的終結和社會救助制度的正式建立。上述五部法律共同構筑了英國福利國家的社會保障法律體系，實現了社會保障制度的系統化和對公民社會保障權利的全面保障。英國也因此成為世界上社會保障法制最完備的國家，形成了“收入均等化、就業充分化、福利普遍化、福利設施體系化”的社會保障模式。

3.英國社會保障法的改革與調整階段。由于英國社會保障的范圍廣、項目全、標準高，社會保障開支增長率高于本國經濟的增長，從而出現了“福利國家危機”和“福利困境”的現象。為了保障社會保障制度的可持續發展，英國政府開始對社會保障制度進行改革與調整，并以立法的形式表現出來。在養老保險方面，1986年英國社會保障法案降低了國家公共養老金的待遇水平，允許雇主制訂繳費確定型的職業養老金計劃，引入個人養老金計劃。①1995年英國制定了一部新的養老金法案，其主要目的是強化養老金的安全措施；1997年英國工黨上臺后，制定了“1999年福利改革和養老金法案”，目的是在不改變既定養老金總體結構的前提下，擴大養老金計劃的覆蓋率，同時設法降低養老金的制度成本。②在失業保障方面，英國政府采取了鼓勵企業創造就業機會、啟動就業培訓計劃、嚴格失業登記等措施促進就業，減少失業救濟金補貼。在醫療保障方面，英國政府于1988年實施國民醫療保健市場化計劃，號召醫院之間開展競爭；1998年推行新的國民醫療保健計劃，主要是減少醫療保健服務覆蓋面，鼓勵醫療保健服務的市場化；2000年又公布了國民保健五年計劃，旨在建立全面有效的國民保健服務體系。③此外，英國在住房保障與教育保障方面也進行了改革。值得注意的是，英國在社會保障法律制度方面的改革與調整，是為了完善社會保障制度，而不是削弱或終結這項制度；英國社會保障改革的“私有化”特點與市場機制、個人責任的適度引入，并沒有從根本上動搖政府的主導責任；改革的措施最終是為了保證社會保障法律制度與社會經濟的協調發展，從而保障制度的可持續性，更好地保障國民的社會保障權利。

二、英國社會保障法的基本特點

英國社會保障立法歷經300多年的變遷，最終形成了比較完備、健全的社會保障制度，對保障國民的基本人權，調節收入分配，緩和社會矛盾，維護社會、經濟、政治秩序，實現社會公平正義起到了重要的作用。通觀英國社會保障法律制度的演變，可以歸納出英國社會保障法的以下基本特點。

1.立法先行是社會保障制度建立的必要條件。英國的每一項社會保障措施都是有法可依的，社會保障制度建立的過程就是一個不斷完善法律的過程，而英國公民社會保障權利的實現正是社會保障法律實施的結果。英國的社會保障史，實質上就是一部法制史。英國是一個判例法國家，社會保障領域卻從制度建立伊始就采用國家立法的形式，其主要原因在于：社會保障實質上是國家憑借公權力調節國民收入、進行社會再分配的制度，這一制度必須通過國家立法才能得到有效的實施；社會保障的價值目標是實現積極人權，而積極人權的實現必須借助于國家權力的主動干預，法律在社會保障制度的建立過程中具有無法替代的功能。

2.立法理念經歷了從道義到權利的轉變。英國傳統的社會保障立法是出于一種道義，新《濟貧法》甚至明確規定接受救濟的貧民必須以喪失個人尊嚴、自由與政治權利為代價。隨著社會化大生產的發展，人們對貧困與社會風險的看法發生了根本轉變，貧困不再被認為是一種罪惡，而是一種不幸，這種不幸的后果應該由社會承擔；社會風險是工業社會的必然現象，必須通過社會保險制度予以化解。英國社會保障立法的理念開始發生嬗變，公共援助概念的出現以及《國民保險法》、《國民救助法》的頒布表明獲取社會保障已經成為公民權利。從傳統的社會救濟法到現代社會保障法的演變不是簡單的文字游戲，而是一種立法理念上的巨大飛躍，其真正意義在于通過新的權利立法，公開承認貧困現象與社會風險主要是由于社會原因造成的。由此，一方面國家和社會必須對克服貧困和化解風險承擔責任，另一方面公民從國家獲得社會保障是自己的一項基本人權。

3.國家責任是社會保障法的基本原則。英國《濟貧法》的頒布標志著國家濟貧制度的產生，即由國家通過立法直接管理或興辦慈善事業，承擔救貧濟困的責任。新《濟貧法》創立了第一個全國性的濟貧委員會；1946年英國《國民保險法》確立了幾乎每個公民都可以享有的失業、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障權利和國家應該承擔的責任；1948年《國民救助法》的實施則標志著國家全面承擔起對貧困者的社會救助責任。自此，國家責任包括立法責任、財政責任、實施責任和管理監督責任等，成為英國社會保障制度的基本原則而不再發生反復和搖擺。甚至在住房福利方面，政府或者承擔了支出方面的責任，或者通過稅收減免的方式提供待遇，而這兩種形式都體現了政府直接承擔責任。④為了保障國家責任的履行，英國設立了社會保障部，統一管理社會保障事宜，避免了政出多門、多頭管理的弊端。

4.強調社會保障的普遍性。社會保障的普遍性即人人享有充分的社會保障是英國社會保障法的基本特點，體現了社會保障制度應當具有的公平性與社會性。現今，英國的社會保障是全民保障，其實施范圍括及所有英國國民。每一個英國人自出生之日就有一個社會保障號碼，凡收入達到規定水平者均應交納國民保險費，凡符合條件者均可享受相應的社會保障權益，甚至居住在英國的外國人也有繳納國民保險費和享受某些社會保障的權益。社會保障的普遍性內含社會保障的全面性。英國的社會保障項目涉及生活的各個方面，國家幾乎包攬了國民“從搖籃到墳墓”的生活全過程。當然，英國社會保障制度的全面性也產生了政府負擔過重、缺乏效率等負面影響，這也是英國對社會保障制度進行改革的動因之一。

三、英國社會保障法的演變對我國

社會保障立法的啟示改革開放以來，我國的社會保障法制建設取得了令人矚目的成就，但仍存在效力偏低，覆蓋面偏窄，內容殘缺，法制化水平與民眾對保障的需求以及建設和諧社會、法治國家的要求不相適應等問題。借鑒世界社會保障法發源地英國的立法經驗，筆者認為應當從以下五個方面對我國社會保障立法進行完善。

1.樹立先進的社會保障法理念。英國社會保障法理念經歷了從道義到權利的轉變，“由于福利是權利而不是恩惠，所以人們可以無償地接受它們，而不必感到似乎是占了別人的便宜”⑤。社會保障（社會救濟）在我國古已有之，但其思想淵源都是統治者的道義觀和仁政觀，造成的后果是：政府施恩于民，民眾感恩戴德。即使在社會保障已成為政府自覺施政綱領的今天，不把社會保障看做是公民權利的思想依然存在，“……大多數國民對社會保障權頗感陌生和疑慮，這使得人們對于社會保障是否是權利，是什么性質的權利，對于百姓、政府與雇主有什么樣的效力，都不甚明白”⑥。因此，推進中國的社會保障立法，首先需要樹立先進的法理念。對公民而言，應該認識到社會保障是自己作為國家成員所天然享有的不可剝奪的權利；對于政府而言，應該認識到實行社會保障是不可推卸的責任，是自身存在的合法性基礎。

2.制定高位階的社會保障法律。先立法、后實施，是英國社會保障法律制度演變的基本軌跡，也是西方發達國家社會保障制度建立的基本規律。我國已經制定了《殘疾人保障法》、《失業保險條例》、《工傷保險條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《法律援助條例》、《城市居民最低生活保障條例》等法律法規，但是，我國關于社會保障的法律規范還存在層次不高、效力偏低、內容殘缺，缺乏系統性和統一性等問題。迄今為止，我國尚沒有一部由全國人大或其常委會審議通過的對社會保障問題進行全面、系統規定或者就某項制度進行專門安排的法律。因此，加快社會保障立法進度，盡快出臺《社會保險法》、《社會救助法》等社會保障基本法律，通過強制性立法建立覆蓋城鄉、全民共享的社會保障制度已迫在眉睫。

3.明確政府的社會保障責任。從法學視角看，社會保障權是積極的人權，要求國家積極主動地采取有效措施保證公民社會保障權利的實現。從經濟學的視角看，社會保障是一種需要國家通過公共權力推行的社會財富再分配制度，政府承擔責任是社會保障制度順利運行的前提。政府的社會保障責任包括立法責任、財政責任、實施責任和監管責任等。中國的社會保障立法除了建立以社會保險為核心、以社會救助為補充的社會保障制度模式外，還可以借鑒英國在頒布《濟貧法》時從發達地區征收專門的社會救濟稅的做法，這一方面可以增加社會保障資金的來源，另一方面也可以通過稅收調節收入分配，緩解社會矛盾，實現社會和諧。此外，建立高效而專業的社會保障實施機構，培養社會保障專門人才，加大社會保障基金的監管也是政府責任的重要組成部分。

4.建立城鄉一體化的社會保障制度。英國的社會保障制度體現了普遍性原則，全體國民都享有社會保障這一基本權利。中國的現代社會保障體系長期以來一直僅覆蓋城市勞動者，而不包括占人口絕大多數的農村勞動者。近年來，社會保險開始擴大覆蓋面，一部分靈活就業者和農民工被納入社會保險體系。2007年，國家決定在農村實施最低生活保障制度，社會救助制度開始向農村延伸。然而，目前的社會保障制度仍將相當大的一部分社會群體特別是農民和農民工排斥在社會保障之外，被納入社會保障制度覆蓋范圍的人的社會保障待遇也存在很大差異，這種制度安排無法保證人們平等地利用社會保障權利去實現個人的利益和價值。因此，我國應借鑒英國社會保障法的普遍性原則（這也是社會保障立法的國際慣例），建立城鄉一體化的社會保障制度，消除城鄉隔離屏障，使所有公民都享有社會保障。

5.關注社會保障制度的可持續性。英國社會福利國家建成后不斷對社會保障法律制度進行改革與調整的歷史事實告訴我們，社會保障制度具有剛性的特點，必須與社會經濟發展相協調，必須在實現公平的同時適度兼顧效率；在明確政府責任的同時，還要考慮個人責任；在強調國家保障的同時，不能輕易放棄傳統的家庭保障。改革開放后經濟的持續增長為我國社會保障制度建設提供了雄厚的經濟基礎，但是，我們也將面臨人口老齡化、家庭保障功能弱化等社會問題。在目前社會保障制度尚未完全定型的情況下，未雨綢繆，吸取英國社會保障法律改革與調整的經驗教訓，加強社會保障戰略研究，對于建立科學、合理、可持續的社會保障制度意義重大。

注釋

①②謝圣遠：《社會保障發展史》，經濟管理出版社，2007年，第151—152、153頁。③劉波：《當代英國社會保障制度的系統分析與理論思考》，學林出版社，2006年，第42頁。④孫炳耀：《當代英國瑞典社會保障制度》，法律出版社，2000年，第156頁。⑤［美］A．奧肯：《平等與效率——重大的抉擇》，王奔洲譯，華夏出版社，1999年，第15頁。⑥李運華：《社會保障權原論》，《江西社會科學》2005年第6期，第28頁。

責任編輯：林墨